Buscando o lugar da Responsabilidade de Proteger, por César Yip

A Assembleia Geral das Nações Unidas reuniu-se no final de Julho para discutir um dos temas mais populares do momento: Responsibility to Protect (R2P ou RtoP).

O conceito de responsabilidade de proteger na sua forma atual deriva de um relatório da International Comission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), lançado em Setembro 2001.

A ideia básica é de que todos os Estados têm o dever de proteger seus cidadãos, e quando não o fazem (seja por incapacidade ou falta de vontade), então a comunidade internacional tem uma responsabilidade subsidiária de proteger essas pessoas. Segundo os defensores do conceito, tal formulação possibilita a proteção da pessoa humana em meio a situações de risco.

No entanto, apesar das boas intenções, o R2P tem sido alvo de repetidas críticas. A verdade é que a discussão em torno desse novo conceito foi absorvida na discussão muito mais antiga sobre intervenções humanitárias (IH). Não sem razão, uma vez que o próprio relatório da ICISS é produto dos grandes debates travados após a ação da OTAN na ex-Iugoslávia em 1999, alegadamente para proteger a população albanesa de Kosovo, que estaria sendo vítima de limpeza étnica. Assim, a ICISS (patrocinada pelo governo do Canadá) foi montada para responder ao apelo do então secretário-geral da ONU Kofi Annan para que a comunidade internacional resolvesse o dilema entre a soberania estatal e a “soberania individual” gerada por essas situações.

Entre os convidados para debater o conceito estava Gareth Evans, que foi um dos co-chairs da ICISS e tem sido um dos principais propagandistas do conceito. Na Assembleia Geral, no entanto, o ex-ministro das relações exteriores australiano e ex-presidente do International Crisis Group viu sua obra prima ser alvo de seguidas críticas dos presentes. O próprio presidente do órgão, o nicaraguense (e sandinista) Miguel d’Escoto, declarou que “a falta da doutrina [de R2P] não foi o que impediu a comunidade internacional de agir em Ruanda”, e que tal conceito aplicado na prática só enfraqueceria o Direito Internacional.

O delegado do Sudão (e no atual cenário mundial quem teria mais a se preocupar com possíveis intervenções estrangeiras em seu país para proteger sua população?) questionou a tentativa de separar o conceito de R2P do de IH: “if it walked like a duck and quacked like a duck – wasn’t it a duck?”

A ICISS em seu relatório já tinha previsto esse problema, e o solucionou (ou tentou fazê-lo) apontando que o conceito de Responsabilidade de Proteger, diferentemente do de Intervenções Humanitárias é mais focado na defesa do indivíduo e não no suposto direito dos Estados de intervirem. Como se pode imaginar, tal posição é um prato cheio para qualquer um que queira acusar o novo conceito de mero exercício de retórica.

Apesar de toda a boa vontade dos partidários do R2P e sua tentativa de enfocar mais prevenção do que reação, não é livre de dúvidas que a nova doutrina responda as questões a que se propôs responder. O problema mais crítico refere-se ao requisito da “right authority” levantado pela ICISS. Quem, afinal de contas, decide quando uma situação é grave o suficiente para que a comunidade internacional exerça a sua responsabilidade subsidiária de proteger? A primeira resposta é óbvia: o Conselho de Segurança da ONU. No entanto, o que fazer quando o Conselho não age (e os defensores seja de IH seja de R2P dificilmente consideram que a inação de um órgão autorizado signifique não-autorização, preferindo falar em inação)? É aí que a ICISS se complica na elaboração de sua doutrina. Primeiramente, ela tenta ressuscitar a resolução Uniting for Peace (Resolução 377-V da Assembleia Geral da ONU), de 1950, que permite à AGNU agir nas atribuições do CSNU (incluindo a autorização do uso da força), quando o Conselho estiver paralisado pela falta de unanimidade de seus membros permanentes.

Outra alternativa apontada seria a de que uma Organização regional tomasse a decisão para si, apesar do artigo 53 da Carta da ONU expressar que “nenhuma ação coercitiva será (…) levada a efeito de conformidade com acordos ou entidades regionais sem autorização do Conselho de Segurança.” Reconhecendo o impasse, a ICISS dá sua última cartada: a autorização ex post facto. Assim, se for realmente adotado o princípio de R2P como pregado pela ICISS, grupos de Estados podem decidir quando “proteger” populações de outros Estados sem qualquer forma de autorização prévia das Nações Unidas. Não é evidente como sustentar a proibição do uso da força (artigo 2(4) da Carta) se essa possibilidade for aceita como legal.

A AGNU foi bem mais cuidadosa ao supostamente aprovar a doutrina na World Summit 2005. Os parágrafos 138 e 139 do documento aprovado, que se referem à questão de responsabilidade de proteger, fazem menção expressa ao CSNU como foro necessário de discussão sobre essas questões, e ainda limita a aplicação da doutrina a situações de limpeza étnica, crimes contra a humanidade, genocídio e crimes de guerra (a ICISS adotou as fórmulas mais amplas “large scale loss of life” e “large scale ethnic cleansing”).

Diante de tudo isso, não é de espantar a difícil posição na qual se encontrou Gareth Evans.

Um dos debatedores convidados foi Noam Chomsky, crítico ferrenho das intervenções humanitárias, que possui inclusive livro lançado contrapondo as situações de Kosovo e do Timor Leste, sob o título “Uma nova geração define o limite”, uma ironia sobre a frase de Tony Blair ao defender as operações da OTAN em 1999. Assim, a maior parte de sua exposição se dedicou à crítica desse tipo de ideia, e afirmou que “virtually every use of force in international affairs has been justified in terms of R2P, including the worst monsters”, citando como exemplo a ocupação da Tchecoslováquia por Hitler. Curiosamente, Chomsky, que não é exatamente conhecido por sustentar posições centristas ou conciliadoras, conclui sua declaração afirmando que o R2P (a que ele se refere como primo das intervenções humanitárias) “can be a valuable tool, much as the Universal Declaration of Human Rights has been.”

O conceito de Responsibility to Protect foi concebido para superar o debate sobre intervenções humanitárias. No entanto, pelo andar da carruagem, ele já foi absorvido nesse interminável debate. Como resultado, dez anos após Kosovo, parece que ainda não progredimos nada. Enquanto não há avanço, no entanto, não se deve pensar que não existe um quadro legal que disciplina situações do tipo Kosovo 1999. Ele existe, chama-se Carta das Nações Unidas e proíbe a “ameaça ou o uso da força contra a integridade territorial ou a independência política de qualquer Estado.”

Quanto ao R2P, se seus defensores quiserem fugir do debate sobre intervenções humanitárias, o conceito terá de ser afastado das “questões difíceis” e ser “aplicado” em tópicos como auxílio ao desenvolvimento, ajuda humanitária e outras situações similares. Se esse for o caso, seu destino pode ser tornar-se mais um termo sofisticado muito bonito, mas de pouca importância, como segurança humana ou soberania humana.

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