Congresso Internacional “O novo no direito ambiental por Michel Prieur” – por João Mendes

Na manhã e tarde de 01/09/2010, foi realizado o Congresso Internacional “O novo no direito ambiental por Michel Prieur”, no Auditório da Procuradoria Regional da República, em São Paulo. A propósito, o auditório permaneceu cheio durante o dia todo e o público pareceu ter ficado bastante satisfeito com a qualidade das exposições e debates.

A partir de minhas anotações e de algumas informações complementares referentes aos instrumentos jurídicos mencionados, passarei a relatar o conteúdo das seguintes palestras:

I) Pontos críticos da política ambiental – Prof. Paulo Affonso Leme Machado;

II) Projeto de Convenção Internacional por um Estatuto de Refugiados Ambientais –  Prof. Michel Prieur;

III) Princípio do não retrocesso em direito ambiental – Prof. Michel Prieur.

Breve apresentação dos palestrantes:

Michel Prieur é professor emérito na Universidade de Limoges (2004), França. Prêmio Elizabeth Haub e Medalha de Ouro do Direito do Meio Ambiente da Universidade de Bruxelas. Um dos maiores especialistas no mundo em direito ambiental e rejeitos radioativos.

Paulo Affonso Leme Machado é jurista brasileiro consagrado na área do direito ambiental. Pós-Doutor pela Universidade de Limoges, França. Coordenador do curso de especialização e professor do curso de mestrado em Direito Ambiental da UNIMEP (ver Lattes).

Da esquerda para a direita, o Prof. Michel Prieur, a Procuradora da República Inês Virgínia Prado Soares e o Prof. Paulo Affonso Leme Machado.

I. A palestra de abertura coube ao Prof. Paulo Affonso Leme Machado, sob o título “Pontos críticos da política ambiental”. Orientado por Michel Prieur em Estrasburgo, o Prof. Paulo Affonso apresentou cinco pontos críticos da política ambiental: 1) Direito à informação ambiental; 2) Direito à participação; 3) Engano do Decreto Federal nº 6.848/2009 sobre o teto máximo no cálculo da compensação ambiental; 4) Responsabilidade ambiental, autorização administrativa e exploração do petróleo; e 5) Obrigação do poder público de controlar o risco ambiental.

Em relação ao direito à informação ambiental, foi dito que o Brasil evoluiu muito nessa matéria desde a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81). Dentre seus objetivos, está a divulgação de dados e informações ambientais (art. 4º, V). Hoje, conta-se também com a Lei nº 10.650/2003, que dispõe sobre o acesso aos dados e informações ambientais existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). Como proposta prática, Paulo Affonso defendeu a necessidade de se colocar uma placa informativa de licenciamento ambiental em obras, com a indicação da fase em que se encontra o respectivo processo de licenciamento, possibilitando que a informação ambiental seja prestada de forma contínua e acessível.

Sobre o direito à participação, afirmou ser um dos maiores desafios da sociedade moderna, acostumada com a passividade da democracia representativa. O Prof. Paulo Affonso mencionou a Lei nº 9.433/97, que dispõe sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos, no que se refere aos Comitês de Bacia Hidrográfica e à fraqueza de seus poderes. Apesar de considerar tal lei bem estruturada, a qual teria seguido o modelo francês, criticou a ausência de participação no momento da outorga de direitos de uso. Em sua opinião, os poderes elencados na lei precisam ser melhorados (art. 38).

Outro ponto crítico da política ambiental seria o engano do art. 31-A do Decreto Federal nº 6.848/2009 sobre o teto máximo no cálculo da compensação ambiental, alterando o Decreto Federal nº 4.340/2002, que por sua vez regulamenta o art. 36 da Lei nº 9.985/2000 (Lei do Sistema Nacional das Unidades de Conservação – SNUC).

Acerca da responsabilidade ambiental, autorização administrativa e exploração do petróleo, o Prof. Paulo Affonso sustentou que a Administração Pública não pode intencionalmente desconsiderar valores ambientais constitucionais. Quanto à responsabilidade ambiental, o art. 14, § 1º, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81) estabelece que o poluidor é obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. Foi mencionada ainda a Lei nº 9.966/2000, que dispõe sobre a prevenção, controle e fiscalização da poluição causada por lançamento de óleo, cujo art. 21 prescreve que as circunstâncias em que for autorizada a descarga (inclusive, contendo água de lastro), em águas sob jurisdição nacional, não desobrigam o responsável de reparar os danos causados ao meio ambiente e de indenizar as atividades econômicas e o patrimônio público e privado pelos prejuízos dela decorrentes. Portanto, eventuais autorizações concedidas pela Agência Nacional do Petróleo (ANP) ou IBAMA e as outorgas da Agência Nacional de Águas (ANA) não isentam de responsabilidade o poluidor residual.

Por fim, o Prof. Paulo Affonso apontou a obrigação do poder público de controlar o risco ambiental como mais um dos pontos críticos da política ambiental, o que deve ser depreendido do art. 225, § 1º, V, da CF/88. Enquanto o risco (incerteza) seria a probabilidade remota de ocorrer um dano, o perigo (certeza) seria a probabilidade imediata da ocorrência do dano. A observância ao princípio da precaução está expressamente prevista no art. 1º da Lei de Biossegurança (Lei nº 11.105/2005), bem como no art. 6º, I, da recém sancionada Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/2010). Na França, o princípio da precaução se encontra definido no art. 5º de sua Carta Constitucional do Meio Ambiente (Lei constitucional nº 2005-205).

Palestra do Prof. Michel Prieur sobre "Projet de Convention sur le statut international des déplacés environnenmentaux"

II. Após a referida palestra de abertura, o Prof. Michel Prieur realizou sua primeira exposição, ainda pela manhã, sobre o Projeto de Convenção Internacional por um Estatuto de Refugiados Ambientais.

Desenvolvido por um grupo de especialistas da Faculdade de Direito e de Ciências Econômicas da Universidade de Limoges, na França, tal projeto reúne nomes como Michel PRIEUR, Jean-Pierre MARGUÉNAUD, Gerárd MONÉDIAIRE, Julien BETÁILLE, Bernard DROBENKO, Jean-Jacques GOUGUET, Jean-Marc LAVIEILLE, Séverine NADAUD e Damien ROETS.

Para contextualizar os “deslocados ambientais” (terminologia preferível a refugiados ambientais), o Prof. Michel Prieur mencionou que só em 2010 houve uma sucessão de catástrofes ecológicas, tais como terremotos no Haiti e no Chile, inundações no Paquistão e na China, e incêndio florestal na Rússia, o que causou o deslocamento das pessoas sobreviventes das áreas afetadas para outras regiões dentro ou fora do país.

O eminente jurista francês destacou que há diversidade de catástrofes ecológicas, as quais podem ser: a) catástrofes naturais: tsunamis, tremores, erupção vulcânica, furacão, inundação, deslizamentos de terra; b) degradação progressiva do meio ambiente: desertificação, erosão, elevação do nível dos mares (Ártico, população de inuites; pequenos Estados insulares, como Tuvalu); c) catástrofes tecnológicas: Bhopal (1984), Chernobyl (1986), construção de grandes obras que fazem com que as pessoas se desloquem.

No mais, vislumbra-se ainda a hipótese de deslocados ambientais em caso de deslocamento humano para reforçar a própria proteção do meio ambiente, como por exemplo, para criação de uma reserva ou parque natural.

Como se vê, a terminologia “deslocados ambientais” se mostra bastante abrangente em seu escopo de proteção.

Segundo relatórios oficiais das Nações Unidas, em 2008, 36 milhões de pessoas foram deslocadas por causa de catástrofes naturais. O número de deslocados ambientais é hoje quatro vezes maior do que o de pessoas deslocadas por guerras.

Em relatório de 2006, o economista Nicholas Stern avaliou que, em 2050, haverá cerca de 200 milhões de refugiados ambientais. Cada centímetro de elevação do nível dos mares representa milhões desses refugiados.

O Prof. Michel Prieur reconhece um problema de divisão geográfica disso no mundo. Em 2008, 90% dos deslocamentos aconteceram na Ásia e na África. Com cerca de 10% da população mundial, coube ao continente africano 25% dos refugiados ecológicos. No mais, revela que 80% das pessoas deslocadas são acolhidas em países em vias de desenvolvimento.

Para justificar a necessidade de uma nova convenção, o Prof. Michel Prieur afirma primeiramente que a Convenção de Genebra sobre os refugiados políticos (1951) não se adapta ao problema dos deslocados ambientais, na medida em que apenas outorga o status de refugiado a quem é perseguido. A Convenção de Genebra não se aplica a riscos ecológicos.

Além disso, considera ser insuficiente que haja eventual emenda à Convenção de Genebra para solucionar esse problema de abrangência. Não bastaria apenas mudar a definição de refugiados, uma vez que – diferentemente dos refugiados políticos – grande parte dos refugiados ecológicos não atravessa a fronteira de seu país. Mesmo que houvesse tal emenda, restariam desprotegidos dessa Convenção os deslocados ambientais no interior do próprio país.

Dentre as bases para o projeto de convenção internacional sobre deslocados ambientais, estão: art. 11.1. do Pacto Internacional sobre direito econômicos, sociais e culturais (1966); Resolução da Assembléia Geral das Nações Unidas sobre assistência humanitária às vítimas das catástrofes naturais (45/100 – 1988); Princípios 18 e 27 da Declaração do Rio (1992), relativos à assistência ecológica e à solidariedade internacional; e Conferência sobre a Prevenção de Catástrofes Naturais (Hyogo, 2005).

Os objetivos do referido projeto de convenção consistem em garantir direitos para o bem das pessoas deslocadas, organizando a solidariedade internacional e dando um teor verdadeiro à vida e à sobrevida, bem como em propor um campo de aplicação universal.

Quanto à questão terminológica, o Prof. Prieur explica que o termo “refugiados ambientais” deveria ser evitado, na medida em que sugere uma conotação jurídica no âmbito da Convenção de Genebra que trata de refugiados políticos. Por isso, seria preferível utilizar em seu lugar a terminologia “deslocados ambientais”, facilitando sua dissociação do caso dos refugiados políticos frente à imprensa e aos governos.

Nesse projeto, é importante destacar que se protegem não apenas as pessoas físicas, mas também as famílias.

Dentre os princípios e obrigações trazidos nesse projeto de convenção, estão: obrigação de acolher (art. 1), em nome do princípio da solidariedade e sem discriminação; princípio da responsabilidade comum, mas diferenciada; e princípio da proximidade (geográfica e cultural), a ser conciliado com a obrigação de acolher.

No rol de direitos atribuídos a todos os deslocados, encontram-se: direito à informação e à participação; de ser salvo; a alimentos e água; ao alojamento; ao respeito à unidade familiar; e à educação e formação.

Os deslocados temporários têm direito ao alojamento em segurança, à reinstalação, ao retorno e à permanência prolongada. Já os deslocados temporários têm direito ao realojamento e à nacionalidade. Por sua vez, as famílias e as populações têm direitos específicos à preservação de sua unidade e às minorias.

Em suas conclusões, o Prof. Michel Prieur considera o projeto de convenção internacional sobre deslocados ambientais uma abordagem global universal do problema, sendo a única maneira de dispor de ferramentas e financiamentos para enfrentá-lo. Além disso, deve-se ter em mente que os deslocados ambientais não podem ter seus direitos humanos violados, impondo-se uma sinergia entre o direito ao meio ambiente, os direitos humanos e o direito humanitário.

III. Após intervalo para almoço, o Prof. Michel Prieur proferiu sua segunda palestra, sob o título “Princípio do não retrocesso em direito ambiental”.

Inicialmente, explicou que nas leis escritas do direito ambiental se pode constatar ora que a regra do direito ambiental visa a melhorar o meio ambiente, ora que a regra do meio ambiente é neutra ou ainda que tal regra constitui um retrocesso ao nível de proteção ambiental já existente.

Para o professor francês, há princípios jurídicos que impedem esse retrocesso em matéria ambiental, tendo em vista que não se pode diminuir o ritmo de proteção.

Se por um lado o meio ambiente está ameaçado pela poluição, ele pode ser ameaçado pelo próprio direito ambiental. Às vezes, o direito ambiental se torna um direito contra o meio ambiente, levando a retrocesso.

Esse risco de retrocesso pode ser justificado por grupos de interesse de diferentes maneiras (motivos jurídicos, políticos, econômicos e psicológicos).

Nesse sentido, poderia ser invocado o poder soberano dos constituintes e legisladores, como regra da democracia, pugnando que não existe direito eterno nem direito adquirido pelo direito. Também é possível que esse retrocesso ocorra por iniciativas de desregulamentação e deslegiferação, sob o pretexto de simplificação do complexo direito ambiental, diminuindo com isso seu nível de proteção. Motivos econômicos (crises e globalização) também são argumentos recorrentes para justificar o retrocesso da legislação ambiental. Já as razões psicológicas consistem no sentimento de que a produção jurídica sobre meio ambiente seria demasiada e complexa.

Para o Prof. Michel Prieur, o direito ambiental é um direito contínuo e progressivo, devendo ser um direito para o meio ambiente. Para se defender do retrocesso, o direito ambiental vai se aproveitar do fato de que é também um direito humano, devendo tornar-se um direito intangível e irreversível.

O princípio do não retrocesso tanto responderia à necessidade de segurança jurídica quanto satisfaria a exigência de proteção das gerações futuras, não se impondo a estas um meio ambiente em degradação. Caso haja uma lei regressiva hoje, quem pagará serão as gerações futuras. Sob uma dimensão ética e moral, o conceito de não retrocesso envolve menos poluição e mais biodiversidade.

Outras terminologias equivalentes ao princípio do não retrocesso seriam cláusula limite, cláusula de não retrocesso e cláusula de irreversibilidade ou intangibilidade.

O não retrocesso no Direito Internacional do Meio Ambiente revela uma visão progressista – presente no Princípio 7 da Declaração do Rio – de conservação, proteção e restauração da saúde e da integridade do ecossistema terrestre.

Como obrigação jurídica direta, a proteção ao meio ambiente aparece no art. 192 da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (1982), tendo os Estados a obrigação de proteger e preservar o meio marinho; no art. 4º-e da Convenção de Proteção do Reno (1999), prevendo-se o princípio de não aumento dos efeitos adversos; no art. 41-b do Estatuto do Rio Uruguai (1975), estabelecendo que as Partes não podem reduzir em seus respectivos ordenamentos jurídicos as exigências técnicas em vigor para prevenir a contaminação das águas e a severidade das sanções estabelecidas para os casos de infração.

O princípio do não retrocesso também pode aparecer sob a forma de cláusula de salvaguarda, estabelecendo que o Estado poderá tomar medidas mais rigorosas para a proteção do meio ambiente. Por conseguinte, medidas menos rigorosas não seriam aceitáveis.

Também poderá aparecer por meio de uma cláusula de compatibilidade entre convenções internacionais, pugnando-se pela primazia da norma que garantisse a maior proteção ambiental possível.

No mais, questiona se o princípio do não retrocesso constituiria ius cogens, ou seja, se seria uma norma imperativa do direito internacional geral, não sendo passível, nesse caso, de derrogação pela vontade das partes.

Para o Prof. Michel Prieur, todo o Direito da União Européia está submetido ao não retrocesso e a interpretação teleológica do juiz deve buscar a melhoria da qualidade ambiental e o elevado nível de proteção do meio ambiente.

Já em 20/09/1988, a Corte de Justiça Européia considerou o meio ambiente como exigência imperativa. No art. 3-3 do Tratado da União Européia (1992), assinala-se um compromisso com o desenvolvimento sustentável na Europa, assente num elevado nível de proteção e de melhoria da qualidade do ambiente.

No art. 37 da Carta de Direitos Fundamentais da União Européia (2000), estabelece-se que todas as políticas da União devem integrar um elevado nível de proteção do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá-los de acordo como o princípio do desenvolvimento sustentável. Adota-se, portanto, uma cláusula de salvaguarda, na medida em que ou os Estados aplicam o piso comunitário ou devem tomar medidas mais protetoras ao meio ambiente.

Segundo o professor francês, as teorias gerais para os direitos humanos devem ser aplicadas para fundamentar o princípio do não retrocesso ambiental.

No art. 2º, §1º, do Pacto Internacional sobre direitos econômicos, sociais e culturais (1966), resta consignado o compromisso de cada Estado-membro de adotar medidas, até o máximo de seus recursos disponíveis, que visem a assegurar, progressivamente, por todos os meios apropriados, o pleno exercício dos direitos reconhecidos neste Pacto, incluindo a adoção de medidas legislativas.

Já no art. 26 da Convenção Americana de Direitos Humanos (1969), os Estados Partes se comprometem a adotar providências, a fim de conseguir progressivamente a plena efetividade dos direitos que decorrem das normas econômicas, sociais e sobre educação, ciência e cultura, constantes da Carta da Organização dos Estados Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires, na medida dos recursos disponíveis, por via legislativa ou por outros meios apropriados.

No art. 53 da Convenção Européia dos Direitos do Homem (1950), estabelece-se a salvaguarda dos direitos do homem reconhecidos por outra via. Com isso, nenhuma das disposições dessa Convenção será interpretada no sentido de limitar ou prejudicar os direitos do homem e as liberdades fundamentais que tiverem sido reconhecidos de acordo com as leis de qualquer Alta Parte Contratante ou de qualquer outra Convenção em que aquela seja Parte.

No plano constitucional de vários países, o princípio do não retrocesso está associado ao estabelecimento de cláusulas pétreas. Na Constituição Brasileira de 1988 (art. 60, § 4º, I), os direitos e garantias individuais não são passíveis de emenda. Na Constituição Portuguesa de 1976 (art. 288, d), os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos são considerados limites materiais de revisão constitucional. Na Lei fundamental Alemã de 1949 (arts. 79, 3), os princípios básicos referentes à inalienabilidade e inviolabilidade dos direitos humanos não podem ser objeto de revisão. Na Constituição da Turquia de 1982 (art. 4º), o respeito aos direitos humanos é considerado cláusula pétrea.

Em outros países, as Constituições estabelecem cláusulas que impedem os legisladores de modificar os direitos humanos (inclusive, ambientais): Constituição Argentina de 1994 (art. 28); Constituição da Guatemala de 1985 (art. 44); Carta constitucional francesa do Meio Ambiente de 2004 (art. 2) – preservação e melhoria do meio ambiente; Constituição Belga de 1970 (art. 23); Constituição do Reino do Butão de 2008 (art. 5-3) – mínimo de 60% do total de terra do país deverá ser mantido para sempre com cobertura florestal; e Constituição do Japão de 1946 (art. 11).

O Prof. Michel Prieur questiona ainda quais os limites entre o retrocesso proibido e o retrocesso tolerável.

Acerca da derrogação de direitos humanos em caso de estado de necessidade, o art. 15 da Convenção Européia dos Direitos do Homem (1950) estabelece quais direitos humanos seriam inderrogáveis mesmo em caso de crise ou emergência. O jurista francês indaga se o direito ao meio ambiente enquanto direito humano também seria inderrogável.

Quanto à expressão “mínimo ecológico essencial”, o Prof. Prieur a considera incompatível com a própria finalidade da proteção ambiental, cujo objetivo é atingir o seu nível mais elevado, e não, mínimo.

Em suas conclusões, o Prof. Michel Prieur afirma que a não regressão (ou não retrocesso) representa um obstáculo à degradação constante do meio ambiente. O direito ao ambiente é um direito intangível, ligado ao mais intangível dos direitos, o direito à vida. No mais, reconhece que os retrocessos locais são de efeitos globais.

Para o professor francês, tanto a opinião pública quanto as organizações não-governamentais devem exigir o não retrocesso. Aproveita a oportunidade para fazer um apelo aos legisladores, constituintes e juízes para consagrar, cada um em sua área de atuação, o princípio do não retrocesso em matéria ambiental.

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