Resíduos “internacionalizados”, Convenção da Basileia e a normativa brasileira sobre resíduos sólidos, por Maybi Mota

Resíduos “internacionalizados”

Em agosto de 2009, noticiou-se a remessa de aproximadamente duas toneladas de resíduos sólidos não tratados do Reino Unido para o Brasil. Os containers, interceptados nos portos de Rio Grande (RS), Caxias do Sul (RS) e Santos (SP), estavam acompanhados de documentação que identificava as respectivas cargas como polímeros de etileno e resíduos plásticos destinados à reciclagem. Após fiscalização, verificou-se tratar de fraldas usadas, pilhas, seringas usadas, lixo doméstico, preservativos, dentre outros resíduos.

Praticamente um ano depois, em 03/08/2010, a história se repetiu: foram interceptadas pela Receita Federal, no porto de Rio Grande, 22 toneladas de resíduos não tratados que, de acordo com o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), foram produzidos na República Tcheca e transportados a partir do porto de Hamburgo (Alemanha) por uma empresa de Hong Kong. A carga, identificada como aparas de polímeros de etileno, continha embalagens de produtos de limpeza, de fraldas, de alimentos e resíduos de matéria orgânica, dentre outros resíduos contaminados.

O dejà-vu descrito leva a crítica a especular se o Brasil teria sido incluído na “rota internacional do tráfico de resíduos”, flagelo que atinge os países em desenvolvimento desde a década de 80. O Diretor de Qualidade do IBAMA, Fernando Marques, arriscou até mesmo afirmar que os fatos acima apontados teriam sido um teste dos exportadores com vistas a verificar a eficiência das autoridades fiscalizadoras brasileiras.

No plano jurídico, deve-se questionar o papel da Convenção da Basileia como instrumento hábil a coibir tal prática nociva quando estão envolvidos países com estrutura estatal reconhecidamente frágil (um dos pressupostos da Convenção foi justamente a incapacidade de muitos Estados de barrar a marcha “países em desenvolvimento: lixeira do mundo desenvolvido”). A partir deste questionamento, pretende-se, neste texto, analisar brevemente a aplicação da Convenção nos casos de circulação de resíduos acima descritos e as medidas tomadas pelo Brasil em decorrência de tal aplicação.

Convenção da Basileia: Breve histórico e aplicação

Após a Conferência de Estocolmo (1972), aumentou a preocupação dos Estados com a gestão ambiental e, nesse contexto, o controle da utilização de recursos naturais e da disposição dos resíduos resultantes dessa atividade se tornou cada vez mais estrito. A saída mais comumente utilizada na época foi despejá-los em Estados com legislação menos restritiva, ou seja, em geral, nos países menos desenvolvidos.

Assim, grosso modo, inicia-se a circulação internacional de resíduos. Esse movimento cresceu conforme se intensificava o comércio internacional, que passava por uma nova onda de liberalização – a qual, mais tarde, culminou na conclusão da Rodada do Uruguai do GATT. No âmbito da então Comunidade Europeia, há um caso que ilustra essa fase: Procureur de la République v Association de Défense des Brûleurs d’Huiles Usagées (1985). O caso é interessante, pois se discute juridicamente a questão da circulação de resíduos, seu aumento e seu controle em uma época em que ainda não havia regulação internacional ambiental suficiente para garantir proteção adequada.

O transporte de resíduos para regiões distantes dos respectivos produtores é considerado um problema cada vez maior. Essa prática esconde a necessidade de se desenvolverem técnicas de gestão e, dessa forma, coíbe os agentes econômicos de inovar com vistas a reutilizar, reciclar e dispor adequadamente os resíduos. Ademais, os países receptores passam a ser ameaçados com problemas de saúde pública relacionados ao despejo inadequado de materiais prejudiciais.

Tendo em mente tais questões preocupantes e considerando-se que ações nacionais descoordenadas seriam pouco eficientes, iniciou-se a discussão em torno de um quadro normativo internacional para regular a  movimentação transfronteiriça de resíduos. Em 22 de março de 1989, obtém-se o texto final da Convenção da Basileia sobre Movimentação Transfronteiriça de Resíduos Perigosos e sua Disposição, que entrou em vigor em 1992 e tem atualmente 174 Estados-partes, dentre os quais Alemanha, Brasil e Reino Unido – países envolvidos nos dois casos de remessa ilegal de resíduos apresentados no início do texto.

Os objetivos iniciais eram aparentemente pouco ambiciosos: colocar em prática o dever de informar – através da aplicação da regra prior informed consent – e oferecer guidelines aos Estados para gerirem adequadamente seus resíduos – Environment Sound Management. Com a evolução do Direito Ambiental Internacional e das técnicas de gestão, a Convenção passa a se focar na implementação e na aplicação dos compromissos assumidos pelas partes e na condução de atividades que buscam a minimização de resíduos (apontada como verdadeira solução para os problemas da movimentação internacional de resíduos).

Na reunião ministerial de 1999, foram estabelecidas como principais atividades para a década 2000-2010 (i) produção e promoção ativa do uso de tecnologias e métodos de produção limpos; (ii) maior redução do movimento de resíduos perigosos e outros resíduos; (iii) prevenção e monitoramento de tráfico ilegal; (iv) aperfeiçoamento de capacidade técnica e institucional especialmente para países em desenvolvimento e países de economia em transição; (v) desenvolvimento dos centros regionais e subregionais de treinamento e transferência de tecnologia.

Nesse contexto e concretizando a previsão do art. 14 da Convenção,  foram desenvolvidos os Centros Regionais e de Coordenação da Convenção da Basileia, destinados ao treinamento e à transferência de tecnologia. O Centro Sulamericano está localizado na Argentina e um dos seus principais focos atuais é a gestão de resíduos eletrônicos. Há também um centro de coordenação para América Latina e Caribe, localizado no Chile. De acordo com documentos oficiais do centro regional sulamericano, uma das prioridades é melhorar a capacidade institucional e técnica dos Estados – a fim de que sejam capazes de gerir adequadamente seus resíduos -, bem como reduzir o tráfico ilegal dos resíduos regulados pela Convenção.

Pode-se afirmar, portanto, que a Convenção está ciente dos problemas enfrentados pelos países em desenvolvimento e busca oferecer estrutura suficientemente robusta para que a comunidade internacional avance no tratamento do movimento ilegal e prejudicial de resíduos. Vale mencionar que as atividades dos centros regionais são financiadas tanto por organizações internacionais – ligadas ou não ao Estado – quanto por ação direta dos Estados.

Apontadas as linhas gerais da Convenção, passa-se, nos parágrafos seguintes a uma breve análise das obrigações previstas na Convenção que estariam relacionadas aos casos concretos brasileiros trazidos ao presente texto.

A própria convenção adota uma lista de materiais (Anexo I) considerados resíduos perigosos, mas também prevê que cada Estado-parte tem liberdade para apontar os resíduos que consideram perigosos e, portanto, estarão sujeitos às restrições da Convenção (cf. artigos 1 e 3). Tais resíduos, além dos resíduos domésticos (“outros resíduos” – Anexo II), podem ter sua importação proibida e, nesse caso, o Estado exportador tem o dever de proibir ou não permitir a realização de exportação para os Estados que adotaram a proibição. No caso em que a proibição não é adotada, o exportador deve obter o consentimento prévio do importador para que a movimentação seja realizada (art. 4). Ademais, o mesmo art. 4 determina que as partes devem não permitir a exportação para Estados localizados abaixo dos 60° de latitude sul. Por fim, nos termos do art. 9, qualquer movimentação dessa espécie cujo material não corresponda à documentação apresentada deve ser considerada tráfico ilegal.

Tendo em vista a previsão do art. 9, as remessas de resíduos para o Brasil descritas nos primeiros deste texto foram consideradas clandestinas. Para que esses resíduos pudessem eventualmente ter sido enviados ao Brasil para tratamento adequado, deveria ter havido consentimento prévio pelo Estado, o que não ocorreu. Os exportadores tentaram frustrar a fiscalização brasileira e identificaram a carga com informação que a esta não correspondia.

Assim, o Brasil iniciou tratativas com o Reino Unido, nos termos do procedimento de solução de controvérsias previsto no art. 21 da Convenção e notificou, em 27 de julho de 2009, o secretariado da Convenção, dando início ao procedimento de “verificação” previsto no art. 20 da Convenção. De outro lado, o Reino Unido cumpriu o dever de reimportação previsto no art. 8 da Convenção. No caso da Alemanha, procedeu-se apenas à reimportação dos resíduos até o momento.

Paralelamente, medidas internas foram tomadas. Note-se que a Convenção, em seu art. 4 prevê que as partes devem tomar todas as medidas necessárias para evitar o tráfico ilícito, além de criminalizar a conduta de transportar clandestinamente resíduos perigosos ou “outros resíduos”. Assim, no caso do Reino Unido, o IBAMA aplicou multas às empresas importadoras e determinou que estas arcassem com os custos de remessa dos containers ao Reino Unido. As autoridades policiais do Reino Unido investigaram os suspeitos de enviar os resíduos para o Brasil e aplicou as sanções previstas na sua legislação. No caso da Alemanha, o IBAMA aplicou multa de R$ 1,5 milhão à transportadora Hanjin Shipping, e de R$ 400 mil à Recoplast, “por importar resíduos sólidos domiciliares de origem estrangeira, produtos perigosos à saúde pública e ao meio ambiente, em desacordo com a legislação vigente”.

A normativa brasileira

A Convenção da Basileia foi internalizada na ordem jurídica brasileira através do Decreto 875, de 1993. Segundo o Decreto, ao aderir, o Brasil depositou uma declaração de reservas com o seguinte teor:

2. O Brasil manifesta, contudo, preocupação ante as deficiências da Convenção. Observa, assim, que seu articulado corresponderia melhor aos propósitos anunciados no preâmbulo caso apontasse para a solução do problema da crescente geração de resíduos perigosos e estabelecesse um controle mais rigoroso dos movimentos de tais resíduos. O art. 4, § 8° e o art. 11, em particular, contêm dispositivos excessivamente flexíveis, deixando de configurar um compromisso claro dos Estados envolvidos na exportação de resíduos perigosos com a gestão ambientalmente saudável desses resíduos.

Observa-se uma atitude bastante passiva do Brasil, no sentido de esperar que os países desenvolvidos resolvam alguns problemas que dependem em larga medida de atitudes internas firmes dos Estados em desenvolvimento, como a adoção de legislação rigorosa e adequada. Deve-se considerar, como mencionado no início do texto, que os países em desenvolvimento enfrentam maiores dificuldades para cumprir os objetivos da Convenção devido à sua estrutura. Mas a Convenção, de fato, prevê meios de auxiliar os países, sem contudo, ter o poder de interferir em seus assuntos internos e sob seu poder soberano.

A criminalização da conduta de importar substância nociva ao ser humano ou ao meio ambiente foi adota no Brasil através da Lei de Crimes Ambientais (Lei 9605, de 1998):

Art. 56. Produzir, processar, embalar, importar, exportar, comercializar, fornecer, transportar, armazenar, guardar, ter em depósito ou usar produto ou substância tóxica, perigosa ou nociva à saúde humana ou ao meio ambiente, em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou nos seus regulamentos.
Pena – reclusão, de um a quatro anos, e multa.

Entretanto, tal previsão era incompleta quando analisada do ponto de vista da necessidade de se barrar a entrada de resíduos que podem não estar classificados como perigosos, mas representam uma ameaça à segurança ambiental do receptor. A previsão normativa citada pode ser considerada mais incompleta ainda quando se parte do pressuposto – que é aquele contido na Convenção – de que a redução do tráfico de resíduos não é só uma questão de saúde pública para o país receptor, mas que também está diretamente relacionada à necessidade de se reduzir a produção de resíduos. A forma mais adequada de fazê-lo isso é aproximando fisicamente o produtor do receptor ou fazer com que estes correspondam à mesma pessoa (conceito básico e simplificado da logística reversa).

A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS – Lei nº 12.305, de 2010) veio à luz, portanto, com bastante atraso, especialmente quando se consideram as políticas desenvolvimentistas do governo brasileiro – que implicam necessariamente em aumento de consumo de recursos naturais e produção de resíduos. Dois pontos da PNRS merecem destaque: (i) a previsão de responsabilidade compartilhada entre fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes com vistas a reforçar a utilização dos instrumentos de gestão adequada criados pela lei (art. 31) e (ii) a proibição de importação não só de resíduos perigosos, mas também de “resíduos sólidos cujas características causem dano ao meio ambiente, à saúde pública e animal e à sanidade vegetal, ainda que para tratamento, reforma, reúso, reutilização ou recuperação” (art. 49).

Parte da mídia aponta que a PNRS é a grande solução para, inclusive, o problema da importação irregular de resíduos, sendo apenas necessário que sua regulamentação não chegue com tanto atraso quanto o da lei que a aprovou. Entretanto, aqui se defende que, mesmo que a regulamentação mencionada seja expedita, enquanto as medidas do poder fiscalizador tiverem baixo nível de eficiência, o Brasil permanecerá sendo, em alguma medida, a lixeira dos países desenvolvidos. É necessário, portanto, que o executivo estabeleça este problema como um dos seus pontos focais não nas ações domésticas, mas também no plano da cooperação internacional. Isso não tem ocorrido ainda, como se pode verificar através de uma leitura rasa dos informes sobre a PEB publicados pelo Observatório.

Conclui-se, portanto, que a Convenção da Basileia é instrumento hábil a combater o problema da movimentação internacional de resíduos sólidos perigosos e domésticos. Entretanto, concomitantemente, são necessárias medidas adequadas e eficazes no plano interno dos Estados-Partes.

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3 respostas em “Resíduos “internacionalizados”, Convenção da Basileia e a normativa brasileira sobre resíduos sólidos, por Maybi Mota

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