Negociando a Biodiversidade II, por Maybi Mota e Rafael Mendes

Dando prosseguimento à série a respeito das negociações no âmbito internacional voltadas à conservação e ao uso sustentável da diversidade biológica, neste post apresentaremos as principais discussões ocorridas durante a 10ª Conferência das Partes da Convenção sobre Diversidade Biológica (COP10/CDB) e seus resultados.

Assim como as demais Convenções Multilaterais sobre Meio Ambiente (conhecidas pela sigla MEA, do inglês Multilateral Environmental Agreements), a CDB adotou a técnica das “convenções-quadro”, que se caracterizam por apresentar um texto bastante genérico  e vago, que dificilmente é auto-aplicável. As principais razões da adoção dessa técnica foram:
(i)  levar os Estados assumir um compromisso com a proteção ambiental no contexto da Eco-92, postergando, no entanto, a regulação detalhada e operacional de pontos específicos (a utilização de organismos vivos geneticamente modificados, e.g.);
(ii) permitir maior acomodação de interesses divergentes dos Estados sobre temas extremamente controversos que essas convenções costumam tangenciar;
(iii) facilitar a evolução dos instrumentos adotados conforme o princípio da “melhor técnica disponível”.

Para operacionalizar e implementar paulatinamente a CDB, bem como monitorar seus mecanismos (cf. especialmente artigos 20, 21, 23 e 28 da CDB), os Estados-parte se reúnem regularmente nas Conferências das Partes (COPs). É importante notar que as decisões são normalmente adotadas por consenso, o que ressalta a necessidade de sua textura flexível voltada a acomodar interesses diversos. Desde a entrada em vigor da CDB (final de 1993), diversos estudos foram coordenados e metas estabelecidas a partir das COPs. No entanto, o primeiro texto operacional e juridicamente vinculante foi adotado apenas em janeiro de 2000: o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança.


Na COP10, a  grande pendência presente na pauta das Sessões de Alto Nível (High Level Segment) – nas quais são negociados versões finais de documentos vinculantes entre representantes de alto escalão (de 27 a 29/10) – era o acesso à repartição dos benefícios decorrentes do uso da biodiversidade (ABS, sigla do inglês Access and Benefit Sharing). Ademais, havia a intenção de se redefinirem estratégias para o financiamento dos objetivos da CDB e  para alcançar metas de redução da perda de biodiversidade estabelecidas para 2020.

Nas sessões paralelas – nas quais estão presentes representantes da sociedade civil e servidores de órgãos do Estado  (18 a 29/10) – foram ainda tratados os seguintes assuntos: biodiversidade de águas interiores, biodiversidade marinha e costeira, biodiversidade de áreas de montanha, áreas protegidas, uso sustentável da biodiversidade,  biodiversidade e mudanças climáticas.

De uma maneira geral, pode-se afirmar que as negociações na COP10 foram bem sucedidas, pois seu principal objetivo foi alcançado: a assinatura de um protocolo regulando o ABS. Esse resultado contrariou as especulações da mídia nacional e internacional: após o fracasso de Copenhague, havia poucas esperanças de que, na COP10, fosse atingido o consenso necessário para a aprovação de tal  protocolo.

 

Repartição de Benefícios

O ABS é discutido desde a conclusão da CDB. No entanto, por se tratar de um dos temas que mais opunham países megadiversos – normalmente países em desenvolvimento – e países que detêm a tecnologia para a exploração da biodiversidade – países desenvolvidos -, a discussão se arrastou até a COP10. Dois marcos importantes foram a criação, em 2000, do Ad Hoc Open-ended Working Group on Access and Benefit-sharing – que ficou responsável por trabalhar o tema e apresentar propostas nas COPs – e a adoção, em 2006, das Bonn Guidelines (para mais detalhes, cf. post anterior).

O ABS de fato concentrou as atenções durante a COP, pois é descrito não só como um, pilar da CDB, um instrumento finaciador da preservação e da redução da perda da biodiversidade – ao criar um fluxo de fundos norte-sul -, como apontado pelo Diretor Executivo do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, mas também, nas palavras do Secretariado da CDB como um instrumento importante para lutar contra a pobreza e atingir os Objetivos do Milênio. É importante notar também que o controle do acesso à biodiversidade está relacionado à coibição da biopirataria e à valorização do conhecimento tradicional.

As negociações durante a COP10 foram longas e duras, levando a imprensa e os relatores do evento a afirmar que dificilmente o consenso seria alcançado. As duas razões para isso seriam as complexidades políticas e técnicas que o texto envolve. Os pontos mais controversos eram campo de aplicação  (somente “recursos genéticos” ou “recursos genéticos e derivados”?) e escopo temporal (teria o protocolo efeito retroativo como estavam pretendendo os países africanos?).

Apesar de todos maus presságios, a COP10 foi encerrada com a conclusão do Protocolo de Nagoya. Sua versão final não incluiu, no escopo, os derivativos, mas apenas os recursos genéticos.  Ademais, não está previsto o efeito retroativo. Mas, no geral, os Estados disseram estar satisfeitos com o “sucesso” de Nagoya.

Outros pontos a serem destacados são:
(i) atribuição de grande peso às medidas internas dos Estados para regular o ABS;
(ii) reforço do consentimento prévio (detalhando como este deve ser obtido);
(iv) previsão de um mecanismo de ABS multilateral para o caso em que os recursos são transfronteiriços ou em que não é possível obter consentimento prévio;
(iv) aumentar a transparência e o monitoramento através da criação de checkpoints e do sistema de certificação para acompanhar o cumprimento do Protocolo (ponto que o Brasil havia reforçado: ver abaixo);
(v) inserção da sociedade civil e das populações tradicionais na CDB em vários níveis;
(vi) cooperação para capacitação e transferência de tecnologia;
(vii) incorporação de uma lista não exaustiva de benefícios (monetários e não-monetários).

 

Outros pontos relevantes tratados na COP10

A Economia da biodiversidade e seu financiamento

Durante a COP10, foi lançado o estudo final The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB), que deu grande impulso à valoração econômica da biodiversidade ao apontar índices econômicos que refletem a perda da biodiversidade  no mundo todo. Foi lançada também uma parceria entre a Satoyama Initiative e o GEF, com vistas a financiar os trabalhos desta organização, a qual se propõe a dar suporte a iniciativas que procuram conciliar biodiversidade e bem estar humano. Por fim, outra notícia importante foi a oferta do Governo japonês de USD 2bilhões (distribuídos nos próximos três anos) aos países em desenvolvimento para lidar com a gestão da biodiversidade.

Plano de metas para 2020

Ultrapassada a crise nas negociações sobre o Protocolo de Nagoya, as partes conseguiram caminhar para “fechar o pacote” e repactuar as metas para a redução da perda de biodiversidade. Apresentado o fracasso no cumprimento das metas que, em 2002, haviam sido estabelecidas para 2010, as partes buscaram estabelecer metas mais realistas.

Conectando CDB, a Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas e a Convenção sobre Desertificação

As discussões sobre as reduções das emissões de gases de efeito estufa por redução de desmatamento foram também bastante extensas, pois envolve questões relacionadas a ambas as convenções. Ademais, foi criado um pavilhão especial para tratar dessa interconexão, que foi nomeado Pavilhão das Convenções da Rio-92 sobre Ecossistemas.

 

A posição do Brasil na COP10


Sem entrar no mérito de saber se isso é uma vantagem ou uma desvantagem, o Brasil não é um país pequeno. Não tem e não pode ter uma política externa de país pequeno.
(…)
O multilateralismo encontra nas Nações Unidas sua mais legítima expressão. (…) Mesmo quando as ações da ONU parecem não ter resultados imediatos, como nas grandes conferências sobre meio ambiente, desenvolvimento social e direitos da mulher, entre outras, a ONU ajuda a formar a consciência do mundo.
Palestra do Ministro Celso Amorim, “II Conferência Nacional de Política Externa e Política Internacional – O Brasil e o Mundo que vem aí”, Rio de Janeiro, Palácio Itamaraty, 5 de novembro de 2007


O estado brasileiro assumiu o papel de liderança no Grupo dos 17 países megadiversos do mundo, que, por coincidência, é composto, em larga maioria, por países em desenvolvimento. Ao mesmo tempo,  reforçou a divisão entre os países desenvolvidos e os países em desenvolvimento, ao defender duramente que os países desenvolvidos deveriam financiar a conservação e o uso sustentável da Biodiversidade (antes da COP, o Brasil já havia ressaltado, por exemplo, a necessidade de atitudes mais enérgicas por parte dos países europeus). Ademais, já na Cúpula da América Latina e do Caribe sobre Integração e Desenvolvimento (17/12/2008), alcançara apoio dos Estados dessa região à adoção, na COP10, do regime de ABS. No contexto dessa divisão “norte/sul”, o Brasil apresentou uma discordância apenas em relação aos países africanos, que defendiam o efeito retroativo do Protocolo sobre ABS, enquanto o Brasil, preocupado com as espécies exóticas em que é baseado seu agronegócio, é contrário ao efeito retroativo.

O Brasil realizou três coletivas de imprensa e dois eventos paralelos, nos quais foi possível verificar claramente sua posição sobre documentos vinculantes e quais seriam os focos para os quais gostaria de chamar a atenção da comunidade internacional.

Na primeira coletiva (21/10), representou o Brasil  Paulino Franco de Carvalho, chefe da delegação brasileira e chefe da divisão de meio ambiente do MRE. Ressaltou o diplomata que o Brasil insistiria que o protocolo sobre ABS abrangesse não só recursos genéticos, mas também derivativos, pois parte considerável dos benefícios vem dos derivados, não dos recursos genéticos em si mesmos. Além disso, mecanismos de compliance são considerados chave para que o protocolo seja aplicável na realidade, especialmente se envolvessem checking points, ou seja, formas de checar, em cada âmbito, se a regulação foi cumprida (nacional e internacional). Além disso, o diplomata deixou muito claro que o Brasil não aceitaria negociar outros pontos sem a conclusão do Protocolo sobre ABS.

Na segunda coletiva (26/10), esteve presente Bráulio Diaz, Secretário de Biodiversidade e Florestas do MMA, o qual apontou que a negociação do ABS enfrentava dificuldades, especialmente por conta do escopo do protocolo. Segundo o Secretário, o Brasil não sairia com um Protocolo que não fosse detalhado. Genes e biomoléculas que são expressão dos genes deveriam estar abrangidos por “recursos genéticos”. Sobre as metas de redução da perda de biodiversidade, o Secretário apontou que o Brasil estava defendendo um plano estratégico ambicioso, mas passível de ser cumprido. Ele afirmou, por exemplo, que o Brasil tem capacidade para reduzir a perda em determinadas áreas, mas não em outras, como o Cerrado, onde está a maior parte do agronegócio brasileiro.

Na terceira coletiva em (28/10), Luiz Alberto Figueiredo (MRE) e Izabella Teixeira (Ministra do Meio Ambiente), ressaltaram o papel do ABS como mecanismo de inovação e proteção do conhecimento tradicional:

Compartilhar benefícios não é só transferir recursos, mas também proteger as populações e a biodiversidade.

A Ministra também frisou que era necessário que, durante as negociações, o Brasil buscasse pragmatismo e flexibilidade sem abrir mão dos objetivos com os quais foi para a COP10. Quanto aos mecanismos de financiamento, a Ministra declarou que é necessário ter metas com resultados e, assim, pensar novas estratégias. Seu discurso foi fechado conclamando a comunidade internacional a ter uma nova perspectiva a gestão do meio ambiente, pois as convenções que temos hoje foram feitas há 20 anos!

Nos eventos paralelos,(26/10 e 28/10), foram apresentados resultados e impactos da primeira fase de implementação do Programa de Áreas Protegidas da Região Amazônica no Brasil (pelo qual o Brasil recebeu uma condecoração da WWF) e os esforços no sentido de implementar as provisões da Convenção sobre Mudanças Climáticas e da CDB de forma integrada. Nesse evento, o Brasil também tratou da necessidade de transversalidade da biodiversidade com economia e, portanto, de integrar os setores produtivos à discussão.

Percebe-se, portanto, que a posição do Brasil durante a COP10 se manteve coerente com o que vem defendendo:  aposta nas negociações multilaterais, defesa ferrenha do protocolo sobre ABS e do sistema de metas, busca de financiamento para a manutenção da biodiversidade, dar visibilidade ao sucesso do Brasil no sistema de áreas protegidas e reforço do REED. No entanto, é possível afirmar que o discurso das metas de redução das perdas se contradiz com os resultados que o Brasil alcançou e com a questão do avanço do agronegócio: o país cumpriu apenas duas das 51 metas propostas em 2002 e, apesar de o Cerrado ser reconhecido como a savana mais rica em biodiversidade do mundo e como segundo maior bioma do Brasil, o Secretário Braulio Dias afirmou que dificilmente o Brasil freará as perdas nessa área.

O Brasil se declarou satisfeito com o texto final do Protocolo de Nagoya, o que sela o sucesso de sua participação na COP10.

* Para maiores informações sobre as funções do ABS, recomenda-se a leitura do texto: MARTINS, Letícia Costa et alli. A Convenção sobre Diversidade Biológica: repartindo benefícios e protegendo recursos. Revista de Direito Ambiental, Vol.51, Ano 13 Julho – Setembro 2008.

*Para consultar todos os resultados documentados da COP, dirija-se a este link.

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