Conferência sobre Mudança do Clima: um novo fôlego para as negociações multilaterais ambientais, por Maybi Mota e Tiago Megale

Entre 29 de novembro e 11 de dezembro, ocorreu a Conferência da ONU sobre Mudança do Clima, em Cancun (México). O evento englobou a 16ª Conferência das Partes da Convenção-Quadro da ONU sobre Mudança do Clima (Convenção-Quadro) – COP 16 – e a 6ª Conferência das Partes servindo como Reunião das Partes do Protocolo de Kyoto – MOP6. Neste post, resumiremos as questões mais importantes da Convenção-Quadro e do Protocolo, os pontos altos das discussões em Cancun e a posição dos representantes do Brasil na Conferência

 

A Convenção-Quadro e o Protocolo de Kyoto

Antes de passar à análise da conferência propriamente dita, é importante destacar algumas características básicas da Convenção-Quadro e do Protocolo de Kyoto, bem como os momentos-chave de sua evolução  (para quem está iniciando os estudos sobre o tema, recomenda-se a visita ao recente portal do sistema da ONU sobre mudanças climáticas).

A Convenção-Quadro, assim como outra importante convenção multilateral sobre temas ambientais – a Convenção sobre Diversidade Biológica – foi  aberta para assinatura na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (RIO92), ainda hoje considerada o ponto alto das negociações internacionais ambientais. Em 21 de março de 1994, a Convenção-Quadro entrou em vigor e, atualmente, conta com 194 partes. O principal objetivo da Convenção é estabilizar a concentração de Gases de Efeito Estufa (GEEs) na atmosfera em um nível que  evite consequências  danosas ao sistema climático (cf. art. 1). Para atingir esse objetivo, as partes devem se guiar especialmente pelos seguintes princípios: desenvolvimento sustentável, responsabilidades comuns porém diferenciadas, prevenção, precaução e cooperação (cf. art. 2). Em seu artigo 4, a Convenção-Quadro previu mecanismos a serem utilizados para a estabilização e redução de emissões de GEEs e ressaltou as responsabilidades diferenciadas dos países desenvolvidos.

Seguindo a lógica das convenções-quadro, o texto é amplo e genérico, sem imposições e sanções (recomenda-se a leitura do post sobre a 1oª COP da CDB para maiores detalhes sobre as características e o funcionamento desse tipo de tratado). Ademais, Lago (2006) afirma que, após duras negociações, adotou-se um texto extremamente genérico para conseguir a adesão dos Estados, de modo que a Convenção apenas adiou divergências para o momento de se negociarem compromissos mais objetivos e concretos, ou seja, as discussões sobre o que veio a ser o  Protocolo de Kyoto.

O Protocolo de Kyoto foi adotado em 1997 e entrou em vigor em 2005. Nos termos de seu art.  3, os países listados no Anexo I da Convenção-Quadro (países desenvolvidos e países de economia em transição) se comprometeram a reduzir suas emissões quantificadas em 5% entre 2008 e 2012 em relação aos níveis de 1990. Tendo em vista a ponderação de que alcançar essas metas não é tarefa simples, o Protocolo previu mecanismos de flexibilização, como a Implementação Conjunta, o Comércio de Emissões e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo.

Note-se que o Protocolo tem um “prazo de validade”, isto é, as partes se compremeteram a reduzir as emissões por um período determinado, que finda em 2012. As negociações para um segundo período  deveriam começar, no mínimo, sete anos antes de 2012, nos termos do art. 3(9) , o que de fato ocorreu a partir da COP11, em Montreal. Esse processo foi reforçado na COP13, em Bali. De acordo com as decisões tomadas nessa COP (para mais informações, conferir o Bali Action Plan), um acordo sobre o segundo  período deveria ser alcançado até a COP15, que foi realizada em Copenhagen.

O documento resultante da COP15 foi o Acordo de Copenhague. Este consistiu em uma carta de intenções, sem efeito vinculante, em que vários pontos foram abordados, dentre os quais destacamos os seguintes: (i) o reconhecimento da necessidade de forte atuação política para combater urgentemente as mudanças climáticas e de profundos cortes nas emissões de gases estufa de diversas maneiras (através da redução do desmatamento por exemplo); (ii) comprometimento dos países desenvolvidos em contribuir com 30 bilhões de dólares entre 2010 e 2012; (iii) previsão do Fundo Climático Verde de Copenhague (tradução livre);  (iv) previsão de um mecanismo para acelerar o desenvolvimento tecnológico e apoiar ações de mitigação e adaptação.

Essas medidas representaram avanço e reconhecimento do desafio de adaptação aos efeitos adversos do aquecimento global. Entretanto, isso ficou ofuscado pelo fato de o acordo ter sido considerado de conteúdo mínimo e, sobretudo, pela falta de consenso das partes presentes na Conferência. Alega-se que esse acordo foi fruto da falta de transparência de negociações fechadas de última hora. Assim, a COP 15 foi considerada um  fracasso e contaminou o ambiente de outras conferências multilaterais sobre meio ambiente, levando à descrença geral no sistema internacional de proteção ambiental e nas soluções multilaterais.

É importante ressaltar que a Convenção-Quadro, o Protocolo e o conjunto de decisões tomadas nas dezesseis conferências das partes que ocorreram até o presente momento enfatizam a necessidade de se adotarem não apenas medidas de mitigação, mas também medidas de adaptação. A razão disso está no fato de que, mesmo que as medidas de mitigação sejam adequadamente desenvolvidas, reconhece-se que o aquecimento global e suas consequencias são inevitáveis. Assim, apenas o planejamento de medidas de adaptação a longo prazo podem evitar consequencias mais danosas.

As principais medidas de mitigação vigentes e discutidas na COP 16 são: reduções de emissões com utilização de mecanismos de mercado, como o MDL, captura e estocagem de CO2, utilização do mecanismo REDD. Em relação às medidas de adaptação, é de se notar o papel do “Nairobi work programme on impacts, vulnerability and adaptation to climate change”.

 

COP 16-MOP6

Tendo em mente o “fantasma” representado pela COP 15, vários erros puderam ser evitados. No entanto, permanece suspensa a decisão a respeito do segundo período dos compromissos assumidos no Protocolo de Kyoto. Nesse tema, as posições se mantiveram acirradas. O G77+China – grupo que congrega o gigante asiático e nações em desenvolvimento – insistiu que o Protocolo deve ter um segundo período a partir de 2012. Por outro lado, alguns países desenvolvidos, dentre eles o Japão, não quiseram voltar a se comprometer sob o acordo, pois este não obriga China e Estados Unidos à redução de emissões. Essa situação seria traduzida em desvantagem competitiva para o Japão em relação aos dois países mencionados.

Apesar das baixas expectativas, os resultados da COP16 surpreenderam todos os setores da sociedade no mundo todo (ver BBC, Guardian e Opinio Juris, por exemplo). Apenas a Bolívia manteve sua oposição. Uma das razões do sucesso foi o esforço da presidência da conferência (México) para evitar falta de transparência e negociações paralelas, elementos que haviam sido apontados como principais motivos para o fracasso da COP 15. A filosofia do serviço diplomático mexicano foi ouvir incensantemente e valorizar a manifestação de todos os Estados presentes.

Os acordos de Cancun

Ao final da Conferência, foram adotadas medidas que representam um avanço em relação à COP 15. Foram firmados os denominados “Acordos de Cancun”, que correspondem a uma série de mecanismos para combater o aquecimento global e permitir que os países se adaptem a suas dramáticas conseqüências.  Vale notar que boa parte das decisões de Cancun foram operacionalizações de medidas adotadas no Acordo do Copenhagen. Apontamos algumas medidas que se destacaram:

1) Comprometimento oficial em permitir o aumento da temperatura global em, no máximo, 2C.
2) A concordäncia das partes sob o Protocolo de Kyoto em continuar as negociações com o objetivo de completar seu trabalho e garantir que não haja lacunas entre o primeiro e o segundo período de comprometimento.
3) Criação, sob proposta do Governo mexicano, do Fundo Verde, para administrar a ajuda financeira dos países desenvolvidos aos países em desenvolvimento. O Fundo será formado por um conselho de 24 membros para dirigi-lo com igualdade de representação entre países desenvolvidos e em desenvolvimento.
4) Estabelecimento de um mecanismo tecnológico com um Comitê Executivo de Tecnologia e Centro Climático de Tecnologia para aumentar a cooperação tecnológica nas medidas de adaptação e mitigação.
5) O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo do Protocolo de Kyoto foi fortalecido para direcionar maiores investimentos e tecnologia.
6) Uma nova estrutura para planejamento e implementação de projetos de adaptação em países em desenvolvimento  foi estabelecida.
7) O sistema de Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação de florestas foi institucionalizado e trazido para o âmbito das negociações multilaterais.

 

A posição do Brasil: existe uma política externa de meio ambiente?

De acordo com Lago, de Estocolmo a Joanesburgo, o Brasil maneteve uma posição firme e suficientemente razoável a ponto de ser capaz de reunir países em desenvolvimento. Quando analisa a fase em que o Brasil ofereceu o Rio de Janeiro como sede da Conferência das Nações sobre Meio Ambiente de 1992, Lago (2006: 151) faz a seguinte asserção:

(…) o Ministério das Relações Exteriores repetiu, na área ambiental, o papel precursor que teve no Governo brasileiro com relação às questões de desenvolvimento econômico. O Itamaraty – apesar de percebido por alguns críticos como uma instituição que sabe justificar o injustificável com talento – tem tido, segundo o Embaixador Roberto Abdenur, a capacidade “de consolidar a noção de que a inserção externa do país é, sempre mais, uma fonte de oportunidades para o desenvolvimento nacional”.

Em fase posterior, no entender de Lago, o Brasil continuou a aproveitar as oportunidades e conseguiu manter a liderança dos G77+China.

Lisboa (2002) afirma, no entanto, que as posições do Brasil nas negociações internacionais até Joanesburgo sempre foram erráticas. Refletiam, sobretudo, interesses privados internos e refletiam as divergências entre os ministérios brasileiros. Na sua opinião, a única exceção a confirmar a regra havia sido a Convenção-Quadro, pois, neste tratado, o Brasil não assumiu compromissos, dada sua posição de país em desenvolvimento.

As afirmações de Lisboa devem ser ponderadas: se, por um lado, os Ministérios, de fato, apresentam opiniões normalmente divergentes, por outro, é notável que a posição do Brasil se manteve estável e forte a ponto de este ser capaz de liderar os G77+China desde a década de 90. Não obstante as negociações nos foros internacionais concentrarem profundas divergências, o Brasil tem conseguido valorizar cada vez mais a posição do diálogo e do multilateralismo, sem deixar de ser firme na defesa dos seus próprios interesses.

A Ministra do Meio Ambiente afirmou que o Brasil teve posição de protagonista nas duas importantes conferências multilaterais sobre meio ambiente deste ano. É importante notar que, na COP10 da CDB, o Brasil tinha mais força e chegou a afirmar que bloquearia as negociações caso o protocolo sobre repartição de benefícios (o tema mais relevante para o Brasil na COP mencionada) não fosse concluído. De todo modo, na COP16 da Convenção-Quadro, o Brasil manteve o papel relevante e os holofotes voltados para si. Isso ficou claro ao alcançar, na co-presidência da Reunião ministerial de alto nível,  o comprometimento das partes em continuar negociando o segundo período de comprometimento do Protocolo de Kyoto. Entretanto, para o pesquisador do Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia Fearnside, o Brasil ainda não considerou posição estratégica satisfatória, face à importância da questão climática para o país.

À guisa de conclusão, apresentamos as posições mais relevantes defendidas pelo Brasil ao longo da COP com base nas coletivas de imprensa disponibilizadas pela COP:

29/11: O Brasil desejava ter uma participação muito ativa. Ademais,  os representantes foram para a COP com espírito de que a contribuição do Brasil para a redução das emissões será uma experiência essencial. Fez-se ainda a consideração de que discutir um segundo período para Kyoto era chave. Sem discutir esse assunto, dificilmente outras negociações prosseguiriam, pois Kyoto significa o balanço entre os Estados.
01/12: O Brasil valoriza resultados vinculantes em termos legais tanto no âmbito da Convenção-Quadro quanto no âmbito do Protocolo. As asserções do Presidente Lula sobre o possível fracasso de Cancun foram interpretadas como meras frustrações. Foi criticada a posição dos países que defendem a poítica do “não me comprometo até vc se comprometer”. O Brasil não aceitaria um segundo período do Protocolo com apenas alguns Estados signatários. A única saída para tais países seria se retirar do Protocolo e enfrentar as consequências políticas desse ato. O Brasil é a favor de um segundo período de comprometimento no Protocolo de Kyoto com metas mais altas. Além disso, é a favor de comprometimentos voluntários, através de “Nationally Apropriate Actions”, no âmbito da Convenção-Quadro, por parte dos países “não-anexo I”. Na sua visão, todos devem assumir suas responsabilidades, incluindo os países em desenvolvimento. Frisou-se, no entanto, que este ainda não é o momento adequado pra todos estarem sujeitos a medidas vinculantes. A COP16 é o momento para operacionalizar o que não se conseguiu na COP15.
03/12: o ponto alto dessa coletiva foi a demonstração de desapontamento da delegação brasileira em relação ao fato de alguns países retornarem a posições antigas, dificultando as negociações sobre o Protocolo de maneira inesperada para essa COP.
4/12: Como coordenador do G77 nas questões de mitigação, o Brasil afirmou que esse grupo não é favorável a alcançar um acordo que englobe tudo. Outro ponto importante foi a manifestação da preferência por negociações diretas, pois é um elemento facilitador.

No dia 06/12, o Brasil participou de uma coletiva articulada pelo grupo BASIC. Afirmou-se que, apesar de este grupo não estar atuando em bloco, uma vez que estão atuando com os G77, suas posições haviam sido previamente articuladas. Frisou financiamento, Protocolo de Kyoto e cooperação tecnológica para adaptação são os temas mais importantes e de suja negociação nào abririam mão. Ademais, para o BASIC, é essencial trazer os EUA de volta às principais negociações ambientais. Não faz sentido ter acordos que não incluem o principal emitente de GEEs do mundo.

As demais coletivas foram sobre andamentos das negociações. Em todas as oportunidades o Brasil se mostrou extremamente otimista.

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Referências bibliográficas

LAGO, André Aranha Corrêa do. Estocolmo, Rio, Joanesburgo: O Brasil e as três Conferências Ambientais das Nações Unidas. FUNAG: Brasília, 2006.

LISBOA, Marijane Vieria. Em busca de uma política externa brasileira de meio ambiente: três exemplos e uma exceção à regra. SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 16(2): 44-52, 2002.

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