Sobre a implementação das decisões da Corte Interamericana de Direitos Humanos, por Adriane Sanctis e César Yip

A Open Society Foundations, em relatório de novembro deste ano, faz uma análise sobre a implementação das decisões nos três maiores sistemas regionais de direitos humanos – africano, americano e europeu – e nos órgãos de direitos humanos da ONU, com foco particular no Comitê de Direitos Humanos. A rede de fundações criada por George Soros, hoje administrada pelo Open Society Institute, tem especial interesse em compreender tais dinâmicas para alcançar maior efetividade em sua litigância estratégica.

Quando comparados às jurisdições domésticas, os sistemas em foco são relativamente novos, têm menos recursos e trabalham com fundamentos jurídicos menos enraizados. Ainda assim, o número de casos a eles apresentados e neles julgados aumenta cada vez mais.

Mesmo que os sistemas estudados sejam bem diferentes em algumas perspectivas, dividem características similares na questão da implementação, o que permite uma análise cruzada. O relatório, então, objetiva consolidar as informações já existentes, identificar sucessos e desafios, a fim de formular recomendações estratégicas para os atores interessados trabalharem a favor de um maior grau de implementação.

Apesar de não ser o único indicador de efetividade desses sistemas, medir a implementação permite capturar o impacto de julgamentos sobre direitos humanos no comportamento dos Estados.  Assim, visualizam-se os processos deliberados de se adotarem medidas específicas para dar efeito substantivo às decisões.

A implementação dos julgados é central para a eficácia das cortes. Sem ela, as violações de direitos humanos podem não ser remediadas e desencorajadas. Estudos apontam, ainda, que “a sorry record of compliance with the judgments of regional and international courts correlates with poor human rights performance generally” (James A. Goldston, 2009). Além disso, a ineficácia das decisões das cortes pode colocar sua própria legitimidade em dúvida, quando se começa a questionar a autoridade e a credibilidade do sistema.

O relatório parte de perguntas como “Qual o grau de implementação de decisões?”, “Quais procedimentos existem para promover e monitorar a implementação?”, “Como os sistemas podem ser aperfeiçoados?”. Mas em sua introdução não deixa de pontuar que, apesar do empenho em buscar a implementação nas análises, os sucessos dos sistemas analisados na proteção dos direitos humanos merecem destaque. Enquanto a CEDH abarcou milhares de casos envolvendo quase todos os pontos legislativos europeus, a Comissão Africana fez, por exemplo, dezenas de prisioneiros políticos serem libertados. Já os órgãos da ONU incitaram a não-discriminação, a igualdade de gênero e os direitos de não-cidadãos.

A Comissão e Corte interamericanas, por sua vez, têm desenvolvido maneiras de proteção a terras indígenas e avançado na proteção à liberdade de expressão na região. Além disso, têm construído um consenso sobre a ilegalidade de concessão de anistias a membros de regimes autoritários que perpetuaram violações de direitos humanos.

Segundo o estudo, a Corte IDH tem desenvolvido uma estratégia diferenciada de implementação, indicando aos representantes das vítimas, ao Estado e à Comissão que apresentem relatórios sobre implementação regularmente, sem contar a iniciativa de chamar as partes para audiências públicas, e de produzir resoluções sobre o que se deve fazer no Estado para implementar decisões. A Corte tem pedido, ainda, que os Estados identifiquem atores específicos para tomarem responsabilidade pelas medidas de implementação.

Cançado TrindadeDurante seu mandato o juiz Cançado Trindade estimulou que a OEA estabelecesse um órgão político para monitorar e promover implementações, mas a proposta não foi levada a sério, segundo o relatório. Em 2001, a Comissão estabeleceu um mecanismo de coleta de dados, que facilita o entendimento de quais tipos de iniciativas têm tido mais sucesso.

Os números

Das 118 decisões de mérito contadas no fim de 2009, a Corte IDH declarou terem os Estados violado suas obrigações sob os auspícios da Carta Interamericana em todos os casos menos dois. No relatório anual da OEA do mesmo ano, apresentaram-se dados que demonstram quantidade de “total compliance” de apenas 9%.

Por outro lado, considerando que cada sentença pode determinar diferentes formas de reparação, um estudo realizado pela Asociación por los Derechos Civiles (ADC) analisou separadamente cada um dos 462 dispositivos de reparação indicados nas decisões finais de mérito da Comissão e da Corte entre 2001 e 2006. No caso específico da Corte, houve implementação total em 29% dos casos, implementação parcial em 12% e não-implementação em 59%. Assim, chega-se a um número significativamente mais alto do que os 9% identificados pela Comissão.

Entre essas diversas medidas, as reparações pecuniárias são as que encontram o maior grau de implementação pelos Estados, com cumprimento total em 48% das determinações da Corte nesse sentido. No extremo oposto estão as condenações a investigar e punir os responsáveis pelas violações de direitos humanos. Em somente um caso (Castillo-Páez v. Peru), o Estado condenado implementou totalmente a decisão de investigar e punir.

Assim, em relação à obrigação de investigar e punir determinada pela Corte, quando essa obrigação exigiu reforma legal, não houve nenhum caso de cumprimento total, havendo 89% de casos de não-cumprimento, e 11% de cumprimento parcial. Quando essa obrigação não exigiu reforma legal, o quadro é um pouco melhor: 17% de cumprimento total, 67% de não cumprimento, e 17% de cumprimento parcial.

São apontados três obstáculos à implementação da obrigação de investigar e punir: as leis de anistia, a prescrição, e o princípio do non bis in idem.

Considerando conjuntamente os dados da Comissão e da Corte, esses são os resultados do estudo da ADC:

En cuanto al cumplimiento diferencial de los distintos tipos de remedios, el mayor grado de cumplimiento lo registran aquellos que suponen una reparación dineraria (58%), seguidos por los de reparación simbólica (52%), las medidas de prevención a través de la concientización de la población (43%) y de la formación de personal público (42%).  En cambio, los remedios con menor grado de cumplimiento son los que requieren la protección de testigos y víctimas (17%), la investigación y sanción, con independencia de que esto exija llevar adelante reformas legales (14% y 10% respectivamente) y los que reclaman reformas legales (14%).  En particular, cabe destacar que en los casos en los que la CIDH ha recomendado llevar adelante medidas preventivas sin especificar, el cumplimiento ha sido nulo.

Comparação com outros sistemas

O desempenho da Corte IDH em termos da implementação das suas decisões pode ser considerado pobre, principalmente quando comparado a outros mecanismos, em especial da Corte Européia de Direitos Humanos (CEDH). Ainda assim, os problemas de cumprimento não são exclusivos ao sistema interamericano.

Segundo levantamentos citados no relatório da Open Society, houve o cumprimento praticamente perfeito das decisões da CEDH até 1995, com uma queda desde então. Assim, em 1996, 12,5% dos casos julgados aguardavam a implementação total, enquanto em 2005, esse número já chegava a 63%. Certamente uma tendência preocupante, mas ainda assim bastante superior à Corte IDH.

No sistema africano, somente são possíveis análises da Comissão Africana, em razão da criação muito recente da Corte. Assim, um estudo citado no relatório aponta uma taxa de cumprimento total de apenas 12% (7 de 60 decisões que concluíram que houve violação), enquanto um outro estudo aponta um cumprimento parcial de 34%.

No sistema universal, há igualmente órgãos (não judiciais) que podem receber reclamações e petições individuais contra os países. No caso do Comitê de Direitos Humanos (órgão de verificação do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, de 1966), foram identificados 546 “casos”, contra 71 Estados. O acompanhamento das decisões do Comitê demonstra que somente 12,27% das respostas foram consideradas satisfatórias, tendo decaído em relação aos cerca de 30% de 1999.

O Comitê contra a Tortura, por sua vez, recebeu 384 petições, tendo adotado decisões no mérito em 158 casos, e constatado violações da Convenção contra a Tortura em 48 decisões. De maneira surpreendente, em 22 desses casos foi constatado o cumprimento total do Estado, o que leva a uma taxa de cerca de 45% de cumprimento. Esse bom resultado é atribuído ao fato de que a maior parte das reclamações diz respeito ao princípio do non-refoulement (obrigação de não extraditar para países onde há risco de violação de direitos).

Certamente, o cálculo da efetividade depende dos critérios e da metodologia empregada. O estudo da Open Society trabalha principalmente com o conceito de implementação (implementation), ou seja, colocar em prática um compromisso assumido (o que pode requerer nova legislação, instituições, etc.). Difere, portanto, da ideia de compliance, que diz respeito somente ao estado de conformidade do comportamento com a regra, o que pode ocorrer independentemente da autoridade conferida pelo Estado ao julgamento.

Utilizando mais o conceito de compliance do que o de implementação, Eric Posner (cético e revisionista do Direito Internacional) publicou, juntamente com John Yoo (autor do Bybee Memo, que tentou fornecer uma base legal para a tortura nos EUA), um estudo dos tribunais internacionais em 2005.

Nessa análise, o Sistema de Solução de Controvérsias da OMC apresentou uma taxa de cumprimento total de 73% (88%, se somada ao cumprimento parcial). A Corte Internacional de Justiça, por sua vez, alcançou uma média de 61,9% das decisões cumpridas (que chega até 85% dependendo da base da jurisdição no caso específico). A Corte Européia de Justiça (distinta da CEDH, para o qual os autores não alcançam dados conclusivos), supostamente alcançou uma taxa de cumprimento de 99,4% de 1961 até 1995.

Mais uma vez, o destaque negativo fica para a Corte IDH, que, segundo o levantamento, tem uma taxa de cumprimento de somente 5%.

Conclusão

Ainda assim, segundo o relatório da Open Society, o sistema interamericano tem apresentado o mais significativo desenvolvimento de mecanismos de implementação: a promulgação de mecanismos legais no nível nacional para facilitar a execução de decisões. Exemplo é o Peru, que articulou talvez o melhor modelo de legislação. Lá estão estabelecidos passos específicos para a implementação de decisões internacionais. Na Colômbia isso ocorre de maneira similar.

Had there been no domestic regime for implementation, based on the international framework provided by the Inter-American Court decisions, there would have been no way to channel the support of either state. Accordingly, mechanisms and procedures should always exist to capitalize on the political will to implement the decisions of the human rights bodies, particularly because it is often unclear when the will might manifest, and how long it will last.

Dentre suas recomendações, o relatório diz que a melhor medida para aumentar a tendência de implementação de decisões do sistema é a constituição de regimes legais que a organizem em âmbito nacional.

Interested parties should strategize and collaborate at the regional level to develop models or guiding principles for the establishment of such regimes, and at the national level to improve existing laws, support ongoing legislative processes, or foster them where they have yet to take hold.

 

Bibliografia

David C. Baluarte and Christian M. De Vos. From Judgment to Justice: Implementing International and Regional Human Rights Decisions, Open Society Foundations, nov. 2010.

Eric Posner, John Yoo. Judicial Independence in International Tribunals. California Law Review, vol. 93, No. 1, 2005.

Fernando Basch, Leonardo Filippini, Ana Laya, Mariano Nino, Felicitas Rossi, Bárbara Schreiber. La Efectividad Del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, Asociación por los Derechos Civiles, 2009.

James A. Goldston. Achievement and Challenges—Insights from the Strasbourg Experience for Other International Courts, European Human Rights Law, 2009, No. 5.

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6 respostas em “Sobre a implementação das decisões da Corte Interamericana de Direitos Humanos, por Adriane Sanctis e César Yip

  1. Gostaria de saber a quantas andam o Serviço de Proteção a Testemunha aqui no Brasil, mais propriamente Rio de Janeiro, pois o PROVITA só sabe proteger criminosos ou seja DELAÇÃO PREMIADA e as pessoas civis que denunciaram o crime organizado e que o Estado nada faz para a reinserção e social e proteção destas pessoas?
    Gostaria de um contato mais particular para entrega de DOCIER a respeito da MILÍCIA.
    Não aguentamos mais tanta corrupção das nossas polícias e forças armadas.

  2. Maria Madalena dos Santos :Gostaria de saber a quantas andam o Serviço de Proteção a Testemunha aqui no Brasil, mais propriamente Rio de Janeiro, pois o PROVITA só sabe proteger criminosos ou seja DELAÇÃO PREMIADA e as pessoas civis que denunciaram o crime organizado e que o Estado nada faz para a reinserção e social e proteção destas pessoas?Gostaria de um contato mais particular para entrega de DOCIER a respeito da MILÍCIA.Não aguentamos mais tanta corrupção das nossas polícias e forças armadas.

    Como fazem para sobreviver?

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