ICJ Watch: Application of The Interim Accord of 13 September 1995 (The Former Yugoslav Republic of Macedonia v. Greece), por Marcel Kamiyama

Foi publicada, no dia 05 de dezembro, a decisão da Corte Internacional de Justiça sobre a Aplicação do Acordo Interino de 13 de setembro de 1995, entre a antiga República Iugoslava da Macedônia (demandante) e a Grécia (demandado). Este texto de análise do julgamento dá continuidade à série ICJ Watch, iniciativa que visa ao monitoramento de casos julgados perante a Corte Internacional de Justiça. Após uma breve digressão histórica acerca da questão envolvida no caso, passar-se-á à análise dos argumentos trazidos pelas partes e ao raciocínio da Corte na decisão prolatada, bem como eventuais princípios relevantes destacados pelo órgão. As traduções empregadas são livres.

Contexto

A República da Macedônia, localizada na Península Balcânica, no sudeste europeu, é um dos Estados sucessores da antiga Iugoslávia, da qual declarou a sua independência em setembro de 1991, no contexto da desintegração daquele país. Governada pelos Otomanos até a Primeira Guerra Balcânica (1912), foi a Macedônia subsequentemente anexada à Sérvia nos tratados de paz. Durante o período de dominação turca, adquiriu considerável população muçulmana; contudo, manteve-se a maioria de cristãos ortodoxos, que resta até o presente. Após a Primeira Guerra Mundial, o Reino da Sérvia uniu-se ao recém-formado Reino dos Sérvios, Croatas e Eslovenos, cuja província equivalente à atual República da Macedônia tinha como capital a cidade de Skopje (nome relevante para a controvérsia, como será visto a seguir). A Segunda Guerra Mundial trouxe a ocupação pela Albânia, à época conquistada pela Itália, e pela Bulgária, aliada da Alemanha. Ao final do conflito, a Iugoslávia foi reconstituída como um Estado federal sob a liderança do Partido Comunista Iugoslavo, de Josip Broz Tito, tendo a Macedônia o estatuto de unidade federada como a República Socialista da Macedônia.

É notória a rivalidade entre macedônios e gregos, notada, sobretudo, após a década de 1940. No princípio do pós-guerra, já protestava o governo da Grécia contra iniciativas do governo iugoslavo concernentes à nomenclatura utilizada para referências à província da Macedônia (Skopje). A província da Grécia do Norte (curiosamente, também oficialmente chamada de Macedônia), parte da Grécia, formava parte da Macedônia histórica (em aspectos culturais), e a idêntica denominação das regiões grega e iugoslava preocupava o governo helênico. Igualmente, promoveram as autoridades iugoslavas o desenvolvimento da identidade étnica macedônia e seu idioma. Temia-se que, futuramente, realizasse a Iugoslávia suas pretensões territoriais na área, em prejuízo do Estado grego. Outros eventos, como a proibição do retorno de membros não gregos do movimento de resistência organizado pelo Partido Comunista da Grécia durante a Guerra Civil naquele país (1944 – 1949) contribuíram para a degradação das relações bilaterais entre gregos e macedônios.

A independência da Macedônia, referendada em 08 de setembro de 1991, renovou o problema do nome do país. No dia 25 de setembro do mesmo ano, adotou o parlamento macedônio uma declaração de independência, batizando o novo Estado de República da Macedônia, terminologia reproduzida na Constituição promulgada em 17 de novembro. A comunidade internacional, em grande parte, reconheceu o novo país sob o nome eleito constitucionalmente. Grande oposição ainda é posta pela Grécia, que se recusa a admitir o uso do termo “Macedônia”, alegando que se atribuiria legitimidade à nova república para intervir nos assuntos internos de países vizinhos. Ademais, dispositivos controversos na nova Carta Magna foram interpretados pela Grécia como promotores de movimentos de secessão da população eslava do norte grego, em especial o art. 49, in verbis: “(1) A República ocupar-se-á do estatuto e dos direitos daquelas pessoas pertencentes ao povo macedônio em países vizinhos, bem como de macedônios expatriados, auxilia o seu desenvolvimento cultural e promove laços com eles. No exercício desta função, a República não interferirá nos direitos soberanos de outros Estados ou em seus assuntos internos” e “(2) A República cuidará dos direitos culturais, econômicos e sociais dos cidadãos da República no estrangeiro”. Por fim, houve polêmica sobre os símbolos oficiais escolhidos pela Macedônia, principalmente o desenho da Estrela de Vergina, ícone da civilização helênica, que figurava na bandeira nacional até a sua mudança em 1995.

Julgamento

Primeiramente, destacam-se os pedidos feitos pela Macedônia (conhecida, face à Organização das Nações Unidas, como antiga República Iugoslava da Macedônia) na fase oral do processo, quais sejam:

I.            Rejeitar as objeções da Grécia sobre a jurisdição da Corte e sobre a admissibilidade das pretensões do Macedônia;

II.            Julgar e declarar que a Grécia, através de seus órgãos estatais e de seus agentes, violou as suas obrigações sob o art. 11, §1º, do Acordo Interino; e

III.             Ordenar que a Grécia tome imediatamente todas as medidas necessárias para adimplir as suas obrigações sob o art. 11, §1º, e que cesse e desista de objetar, de qualquer maneira, seja direta ou indiretamente, à adesão do Macedônia à Organização do Tratado do Atlântico Norte e/ou a quaisquer outras ‘organizações e instituições internacionais, multilaterais e regionais’ das quais a Grécia seja membro, em circunstâncias nas quais o Macedônia seja referido em tal organização ou instituição pela designação disposta no §2º da Resolução 817 (1993) do Conselho de Segurança das Nações Unidas.

Observa-se que a Grécia elegeu tratar das objeções preliminares (jurisdição da CIJ e admissibilidade dos pedidos) na fase de méritos, como explícito no primeiro pedido.

A Corte começa por descrever os fatos que precederam a petição da Macedônia. Lembra que, em 1993, foi a Macedônia aceita como membro da ONU por recomendação do Conselho de Segurança, expressa na Resolução 817 (1993) do órgão, em voto na Assembleia Geral da Organização, sob os protestos do Grécia. O nome oficialmente adotado para utilização pela Organização foi “antiga República Iugoslava da Macedônia” (“the former Yugoslav Republic of Macedonia”), solução encontrada pelo Conselho a fim de evitar discussões. Além disso, conclamava as partes a continuarem a cooperação com as autoridades internacionais tendo em vista à solução rápida e pacífica de suas diferenças.

A antiga bandeira da Macedônia, com a Estrela de Vergina

Em virtude da permanência da disputa, optaram as partes pela conclusão de um Acordo Interino que previa o estabelecimento de relações diplomáticas entre elas, cuidando, no mesmo sentido, de outros assuntos importantes. Cita o acórdão os dispositivos objetos de interpretações divergentes, dentre os quais avulta o art. 5º, no qual as partes:

concordam a continuar as negociações sob os auspícios do Secretário-Geral das Nações Unidas nos termos da Resolução 845 (1993) do Conselho de Segurança, tendo em vista a conclusão de um acordo acerca da diferença descrita naquela resolução e na Resolução 917 (1993) do Conselho de Segurança”.

Igualmente, cuida o art. 11, 1º, do mesmo acordo, do seguinte:

Quando da entrada em vigor deste Acordo Interino, [a Grécia] concorda em não objetar a pedido ou adesão pela [Macedônia] frente a organizações e instituições internacionais, multilaterais e regionais das quais [a Grécia] seja membra; entretanto, [a Grécia] reserva o direito de objetar a quaisquer adesões referidas acima se e na medida em que [a Macedônia] seja referida em tal organização ou instituição diferentemente do que no §2º da Resolução 817 (1993) do Conselho de Segurança”.

Para os propósitos deste post, vale citar, desde já, a redação do art. 21, §2º, do Acordo:

Quaisquer diferenças ou disputas que ocorram entre as partes concernentes à interpretação ou à implementação deste Acordo Interino podem ser submetidas por qualquer delas à Corte Internacional de Justiça, salvo a exceção referida no art. 5º, §1º”.

No intervalo após a conclusão do Acordo Interino, a Macedônia ingressou em diversas organizações internacionais das quais a Grécia já era membra. Em relação à OTAN, a Macedônia fora aceita na Parceria para a Paz (“Partnership for Peace”) em 1995, e, em 1999, no Plano de Ação para Adesão (“Membership Action Plan”), ambos da mesma organização. Todavia, na Reunião de Bucareste, realizada em 2008, na qual foi considerada a candidatura para a sua acessão à Organização, foi esta negada, sob a justificativa de que sua concretização não poderia ocorrer, salvo se uma solução mutuamente aceitável a respeito do nome fosse alcançada.

Jurisdição e admissibilidade do pedido

A partir do §23 do acórdão, volta-se ao exame de questões preliminares, transferidas, por arbítrio da Grécia. A Macedônia alega haver jurisdição, no caso, por força do art. 21, §2º, do Acordo Interino (supra). Como contrarrazões, a Grécia propõe três argumentos: (a) que a disputa consiste na exceção à jurisdição da Corte, pois se trata de matéria referente à decisão sobre o nome, sendo, portanto, inadmissível, como dispõe a segunda parte do art. 21, §2º (“salvo a exceção referida no art. 5º, §1º”, a saber, a decisão sobre o nome); (b) que o caso seria centrado em conduta atribuível à OTAN, hipótese na qual a CIJ não poderia exercer jurisdição; (c) que um eventual julgamento pela CIJ seria desprovido de aplicação efetiva devido à impossibilidade de mudar a decisão da Organização acerca da adesão da Macedônia; e, finalmente, (d) que o exercício de jurisdição pela CIJ seria conflituoso com a continuidade das negociações diplomáticas sobre o nome ainda em curso.

A Corte aborda cada um desses pontos separadamente. No que toca a alegação (a), considerou a interpretação dada pela Grécia à exceção de jurisdição demasiadamente ampla, pois seria a “diferença” à qual se reporta o art. 21, §2º, estritamente uma disputa versando, de fato, sobre o nome da Macedônia, não incluindo, assim, controvérsias enquadradas sob o art. 11, §1º. Aponta, também, que tal interpretação seria contrária às regras de interpretação dos tratados, pois o dispositivo facultando a jurisdição da Corte tornar-se-ia vazio de significado e de efeitos práticos (nesse ponto, é clara a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, em seu art. 31, §1º: “Um tratado deve ser interpretado de boa-fé segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade”). Assim, termina por ressalvar que, caso as partes houvessem desejado tal extensão à exceção da jurisdição da Corte, tê-la-iam incluído no art. 21, §2º. Em consequência, rejeita a Corte as objeções levantadas pelo Grécia.

O argumento (b) é desenvolvido em duas etapas. Primeiro, defende a Grécia que a conduta é somente atribuível à Organização como um todo e, por conseguinte, a Corte não poderia exercer jurisdição. Em segundo plano, alternativamente, sustenta que, mesmo que a Corte aceite a petição da Macedônia, a decisão não poderá ser dada sem a determinação da responsabilidade de outros membros da OTAN, resultado que violaria o princípio estabelecido no Caso de Outro Monetário Removido de Roma em 1943, decorrente do próprio art. 36 (1) do Estatuto da CIJ, atinente à impossibilidade de pronúncia sobre os interesses legais de Estado terceiro que não tenha consentido à jurisdição da Corte.

Sobre o primeiro ponto, esclarece-se que o pedido formulado pela Macedônia baseia-se, unicamente, na alegação de que a Grécia violara sua obrigação sob o art. 11, §1º, do Acordo Interino, independentemente dos efeitos que tal conduta possa ter ocasionado no processo de entrada da Macedônia na OTAN. Tal violação poderia ter ocorrido, fosse a Macedônia aceita ou não. A obrigação em questão, sendo de meio e não de fim, refere-se, exclusivamente, ao comportamento da Grécia, e não a eventuais consequências. Da mesma maneira, respondendo à segunda alegação, lembra a Corte que, devido aos mesmos motivos, não se faz necessário exame da conduta de outros membros da OTAN, pois a obrigação em tela não lhes concerna, importando apenas as ações da Grécia.

Desconsidera-se o terceiro argumento (c) porque, embora reconheça a Corte, seguindo a jurisprudência consolidada no Caso concernente ao Camarões Setentrional (Objeções Preliminares), pode o órgão prolatar decisões meramente declaratórias, ou seja, que não sejam condenatórias, no caso da jurisdição internacional. Assim, perceber-se-ia, desde logo, o valor que tal pronunciamento poderia ter para a compreensão e esclarecimento dos vínculos legais existentes entre as partes. Soma-se a isso o caráter continuado da obrigação do art. 11, §1º, fator que distinguiria o presente caso do caso sobre o Camarões Setentrional: um julgamento declaratório poderia ensejar a oportunidade de futuro cumprimento das previsões do Acordo Interino.

Finalmente, no tangente ao argumento (d), resgata a Corte a sua posição consolidada sobre o tema: negociações diplomáticas concomitantes com o julgamento não são impedimentos legais para a instrução deste, como afirmado no Caso sobre a Plataforma Continental do Mar Egeu. Ademais, salienta que essa proibição do exercício simultâneo da jurisdição revelaria uma contradição entre o art. 21 e o art. 5º, §1º, do Acordo, pois a obrigação de dar sequência às negociações esgotaria todas as possibilidades de jurisdição da CIJ.

Países segundo a denominação utilizada nas relações bilaterais com a Macedônia. Verde: utilizam o nome "República da Macedônia". Vermelho: utilizam "a antiga Répública Iugoslava da Macedônia". Azul: posição desconhecida acerca da controvérsia. Cinza: não possuem relações bilaterias com a Macedônia.

Méritos

A análise dos méritos do caso foi dividida em duas rubricas: a primeira, sobre a alegação de violação, pela Grécia, do art. 11, §1º do Acordo Interino, e a segunda, contendo o restante das contrarrazões postas.

Os distintos entendimentos entre as partes sobre as obrigações impostas pelo art. 11 são a origem da disputa. A Grécia alega que o dever de “não objetar” limita-se à não objeção expressa (em caso de voto contrário à admissão da Macedônia na OTAN, por exemplo). Sob essa definição, a Grécia não teria cometido nenhuma violação, dado que a decisão foi tomada pelo conjunto dos membros da OTAN (segundo o demandado, uma decisão tomada unanimemente).

A evidência trazida pela Macedônia, incluindo correspondências diplomáticas e declarações públicas de agentes estatais gregos, mostra que a Grécia discordou da adesão da Macedônia à OTAN, especificamente devido à disputa sobre o nome. Essas objeções ocorreram antes e durante a Reunião de Bucareste, durante a qual foi discutida a candidatura da Macedônia à Organização. A Corte rejeitou a defesa da Grécia, que pretendera não serem essas declarações e correspondências objeções, mas simples expressões de opinião.

A seguir, resta determinar se as objeções coadunam-se com a exceção da segunda parte do art. 11, §1º (objeção legal caso a Macedônia seja conhecida, na organização internacional para a qual ela pleiteie adesão, por nome diferente daquele disposto na Resolução 817 do Conselho de Segurança). A intenção da Macedônia era chamar a si mesma, dentro da Organização, pelo seu nome constitucional (República da Macedônia), denominação da qual discorda a Grécia. Por isso, esta foi contrária à aprovação da entrada da Macedônia na Organização em questão. Entretanto, a Corte salienta que, tomando-se a prática estabelecida no âmbito da ONU, da qual ambas as partes participam (sendo que, à época da admissão da Macedônia na ONU, a Grécia não se lhe opôs), não pode a Grécia alegar a exceção do §1º. Se é admitido que a Macedônia refira-se a si mesma pelo seu nome constitucional nas Nações Unidas, não há razão para contestar-lhe o uso na OTAN. Poderia ser legítima a objeção na hipótese de denominação oficial utilizada pela própria Organização, mas, não se tratando desse caso, não haveria como aceitar as alegações do governo grego.

Finalmente, defende a Grécia que o art. 22 do Acordo Interino tornava inferiores as obrigações contidas neste com relação a obrigações contidas em outros tratados. Art. 22, in verbis:

Este Acordo Interino não se dirige contra qualquer outro Estado ou entidade e não infringe os direitos e deveres resultantes de acordos bilaterais ou multilaterais já em vigor que as partes tenham concluído com outros Estados ou organizações internacionais”.

Assim, alega a Grécia que quaisquer obrigações devidas à OTAN pelas partes superpor-se-iam àquelas do Acordo. A partir de então, infere a Grécia uma obrigação de levantar objeções à candidatura de novos membros à OTAN que não estejam prontos à admissão, dado que esta Organização é de participação limitada, e objetiva a defesa mútua dos membros. A Corte rejeita este argumento, esclarecendo que esta interpretação tornaria inútil a primeira cláusula do art. 11, §1º do Acordo. Além disso, aponta que a Grécia não conseguiu provar que o Tratado do Atlântico Norte estabelece um dever de objeção nos casos mencionados.

A última seção do exame dos méritos aborda o restante das contrarrazões apresentadas pela Grécia. Três delas são alegações de exclusão de ilicitude (exceptio non adimpleti contractus, violação substancial de tratado nos termos do art. 60 da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados e contramedidas). Sobre a primeira, é a exceptio um princípio de direito interno segundo o qual em obrigações bilaterais (no caso, o tratado entre a Macedônia e a Grécia), nenhuma das partes, antes de cumprida a sua obrigação, pode exigir o cumprimento da do outro. Da mesma forma, o art. 60 da Convenção de Viena e as contramedidas também se referem ao não cumprimento de obrigações pela outra parte.

São seis as alegações de violação do Acordo Interino propostas pela Grécia. (i) A primeira, como já citado, diz respeito à segunda cláusula do art. 11, §1º (obrigação da Macedônia de não se referir como tal, noção que fora excluída pela Corte). Esse dispositivo não impõe um dever à Macedônia em si, não sendo válido este argumento. (ii) A segunda é sobre o art. 5º, §1º, que impõe o dever de negociar de boa-fé. O texto é o seguinte:

As partes concordam em continuar as negociações sob os auspícios do Secretário-Geral das Nações Unidas nos termos da Resolução 845 (1993) do Conselho de Segurança tendo em vista a conclusão de um acordo sobre a diferença descrita naquela Resolução e na Resolução 817 (1993) do Conselho de Segurança”.

Acusações de má-fé foram feitas por ambas as partes, consistentes, sobretudo, em alegações de insistências da falta de capacidade de negociação no debate, dentre outros. De toda forma, a Corte reitera que a obrigação arbitrada no Acordo não é de fim (isto é, não impõe o alcance de solução), mas de meio (fazendo as partes negociarem). Com evidência adicional de que as negociações foram efetivamente conduzidas honestamente, havendo propostas e contrapropostas de ambas as partes, rejeitou a Corte este argumento do governo da Grécia.

A terceira (iii) alegação de violação direciona-se ao art. 6º, §2º do Acordo Interino, que se lê:

“[A Macedônia], por meio desta, declara solenemente que nada na sua Constituição, e em particular no art. 49, como emendado, possa ou deva ser interpretado como constituindo a base para a [Macedônia] nos assuntos internos de outro Estado para proteger o estatuto e os direitos de quaisquer pessoas em outros Estados que não sejam cidadãos da [Macedônia]”.

Este dispositivo almeja impedir que nacionais macedônios reclamem propriedades no território grego, em função de títulos que possam ter, neutralizando a interferência da Macedônia na Grécia. A Guerra Civil grega, durante a década de 1940, acarretou na expulsão de muitos macedônios do país em conflito, contando-se aqueles que foram expelidos posteriormente em virtude de filiações políticas. A Corte pontua em sentido contrário, afirmando não haver indícios que provem tais intenções por parte da Macedônia. O artigo constitucional ao qual se refere esta alegação está copiado acima (“contexto”).

As três últimas violações denunciadas relacionam-se ao art. 7º do Acordo Interino, em três parágrafos, versando sobre as relações entre os dois países. O primeiro parágrafo proíbe a

Atual bandeira da Macedônia, após a mudança

tos hostis ou má propaganda sobre o país vizinho. O segundo ordena a mudança da bandeira macedônia, mormente a retirada de símbolo específico nela representado (Estrela de Vergina). Por fim, o último parágrafo prevê a possibilidade de alerta de uma parte à outra se esta empregar, oficialmente, símbolos histórico-culturais da outra, obrigando-a a corrigir-se ou a justificar-se.

A Corte considera que não houve violação, pela Macedônia, de nenhuma destas normas, à exceção do §2º (utilização de símbolo nacional grego em bandeira). Até o ano de 2004, as forças armadas macedônias possuíam um regimento em cuja bandeira era desenhada a Estrela de Vergina. Contudo, tal divisão militar fora debandada naquele ano, não havendo, à época da petição, nenhuma violação do art. 7º.

Desse modo, constatando a Corte não existir violações do Acordo Interino pela Macedônia, conclui não haver razão os argumentos trazidos pela Grécia nesta última parte (relativos à exceptio non adimpleti contractus, à acusação de violação substancial, segundo o art. 60 da Convenção de Viena, e às contramedidas), já que não houvera ilícito que justificaria uma violação do Acordo.

Remédios (tutela concedida)

Em seu pedido, a Macedônia demanda que, primeiramente, a Corte declare que a Grécia agiu ilegalmente, e, a seguir, que ordene a abstenção de quaisquer atos que sejam contrários ao art. 11, §1º. A CIJ concede o primeiro dos pedidos (sentença declaratória), pois, levando-se em conta que o princípio de que a boa-fé deve ser presumida, não há motivos para crer que a Grécia volte a violar o Acordo, não havendo, portanto, necessidade de sentença condenatória.

Votação

(I) A CIJ possui jurisdição sobre o caso e os pedidos são admissíveis: 14 / 2

(II) A Grécia, ao objetar à admissão da Macedônia na OTAN, violou o Acordo Interino: 15 / 1

(III) A CIJ rejeita o resto dos pedidos feitos pela antiga República Iugoslava da Macedônia: 15 / 1

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Opinião Consultiva sobre o Kosovo, por Marcel Kamiyama (julho/2010) – Parte I e Parte II

Série: Os Juízes da CIJ

Panorama geral sobre o cargo e a independência dos juízes, por César Yip:

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Kenneth Keith, por Rafael Barizan:

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Mohamed Bennouna, por Marcel Kamiyama:

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Thomas Buergenthal, por Jefferson Nascimento:

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Hisashi Owada, por Maybi Mota:

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