ICJ Watch: Questions concerning the obligation to prosecute or extradite (Bélgica v. Senegal) – Parte I (fatos e preliminares), por Marcel Kamiyama

A mais recente decisão da Corte Internacional de Justiça (CIJ), prolatada ontem, dia 20 de julho de 2012, refere-se a disputa entre o Reino da Bélgica e a República do Senegal cujos méritos concernem a obrigação de julgar ou de extraditar (aut dedere aut judicare) o ex-chefe de Estado do Chade, Hissène Habré. Este post, em continuidade à série de textos sobre julgamentos da CIJ, apresentará uma exposição sucinta dos méritos deste caso, bem como algumas observações pertinentes sobre a sua relevância. Hoje, serão publicadas as partes referentes ao contexto do caso, bem como exceções preliminares invocadas pelas partes. No próximo post, abordaremos os méritos e a relevância da decisão.

Fatos

Hissène Habré foi Presidente da República do Chade entre 1982, quando tomou o poder no auge de uma rebelião, e 1990, ocasião em que foi destituído em outro golpe de Estado. Seu regime foi marcado por acusações de graves violações de direitos humanos, incluindo prisões de opositores políticos, detenções ilegais e desaparecimentos forçados. Pouco tempo após a sua queda, Habré requisitou, e conseguiu, asilo político no Senegal, onde estabeleceu-se na capital, Dakar.

Em 25 de janeiro de 2000, sete cidadãos do Chade apresentaram reclamação contra Habré por crimes cometidos durante a sua presidência perante o Tribunal de Dakar. O juiz que recebeu a reclamação, depois de confirmar a identidade do acusado e de informar-lhe acerca das alegações dos peticionantes, indiciou-o por colaboração no cometimento de crimes contra a humanidade e atos de tortura e de barbárie, colocando-o sob prisão domiciliar. Em fevereiro do mesmo ano, Habré demandou a anulação dos processos à Corte de Apelação de Dakar, no que obteve sucesso: tal Corte entendeu que o juiz que iniciara as investigações não possuía jurisdição, dado que os crimes em questão ocorreram fora do Senegal e seus agente e vítima eram estrangeiros, e que tal exercício jurisdicional envolveria o uso de jurisdição universal, modalidade não prevista pela legislação senegalesa. Esta posição foi mantida por tribunais superiores.

Outra reclamação foi apresentada naquele ano. Na Bélgica, nacionais belgas e chadianos denunciaram Habré por sérias violações de Direito Internacional Humanitário, tortura e genocídio ocorridos no período de 1982 a 1990. Essas condutas eram abrangidas pela Lei de junho de 1993 daquele país, visando à punição de séries violações de Direito Internacional Humanitário e outros crimes. Adicionalmente, a reclamação baseava-se na Convenção contra a Tortura (United Nations Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment), que entrou em vigor para a Bélgica em 25 de julho de 1999.

O juiz belga responsável, constatando que os atos atribuídos a Habré poderiam ser caracterizados como crimes contra a humanidade sob a Lei de 1993, emitiu duas cartas rogatórias (letters rogatory) internacionais, uma para o Senegal e outra para o Chade. Na primeira destas, requisitou cópia dos processos contra o antigo líder do Chade pendentes na justiça daquele país. Na segunda, pediu permissão para que as autoridades da Bélgica interrogassem os reclamantes e testemunhas localizados no Chade e tivessem acesso a documentos e locais relevantes às investigações, sob a forma de cooperação jurídica internacional. Todos os pedidos foram atendidos.  Em especial, em resposta a indagação feita pelo juiz belga acerca das imunidades de jurisdição cabíveis ao ex-presidente, o Ministro de Justiça do Chade declarou que a Conférence Nationale Souveraine determinou não caberem quaisquer imunidades a Habré.

Em 19 de setembro de 2005, a Bélgica emitiu uma ordem de prisão internacional in absentia para a captura de Habré, indiciado como autor ou coautor de, entre outros, “sérias violações de Direito Internacional Humanitário, tortura, genocídio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra.” O Senegal foi comunicado sobre este pedido no dia 22 do mesmo mês e, na mesma oportunidade, recebeu pedido de extradição de Habré para a Bélgica. No dia 27, a Interpol emitiu um red notice para a prisão provisória de Habré.

Em novembro de 2005, a Corte de Apelação de Dakar prolatou decisão sobre o pedido de extradição belga. A Corte recusou-o, sustentando que não poderia estender a sua jurisdição sobre atos realizados por chefes de Estado em exercício de suas funções oficiais (ou seja, que Habré tinha imunidade funcional ratione materiae, que persiste mesmo após o fim do mandato estatal oficial), a despeito das declarações dos governantes do Chade a esse título.

Imediatamente em sequência ao veredicto, o Senegal encaminhou o problema sobre os processos contra Habré à União Africana. A Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da Organização resolveu ordenar o julgamento de Habré, a ser feito por autoridades senegalesas, de forma a garantir um processo justo. Para tanto, indicou que assistência poderia ser providenciada ao Senegal. O Senegal também informou à Bélgica que “remetera o caso à União Africana”, tendo fim, portanto, o processo judicial perante o judiciário senegalês. Hebré não seria, assim, extraditado à Bélgica.

Nos meses seguintes, o governo belga continuou a insistir em seu pedido de extradição. Nesse sentido, afirmou que a obrigação aut dedere aut judicare contida na Convenção contra a Tortura impunha uma obrigação de extraditar responsáveis pelos crimes nela elencados, existindo pedido de extradição, caso o Estado não os julgasse próprio motu. Para a Bélgica, o argumento de que o Senegal livrara-se de suas obrigações ao enviar o caso à União Africana não era válido, já que estas remanesciam para o Estado independentemente de sua conduta com relação à Organização. Da mesma forma, o Senegal foi advertido sobre o início do procedimento de solução de controvérsias previsto no artigo 30 da Convenção contra a Tortura: tendo em vista o fracasso das negociações, a Bélgica propôs, no final de junho de 2006, o recurso à arbitragem.

Contemporaneamente, em maio de 2006, o Comitê contra a Tortura prolatou decisão sobre uma petição individual submetida por vários reclamantes contra o Senegal (este aceitara a competência do Comitê contra a Tortura para o recebimento de comunicações individuais, conforme o artigo 22 da Convenção, em declaração de 16 de outubro de 1996). O Comitê constatou que o Senegal, além de não adotar as medidas legislativas necessárias de acordo com o artigo 5(2) da Convenção (criminalização do crime de tortura e sua jurisdicionalização segundo as condições do artigo), violara suas obrigações sob o artigo 7(1) (aut dedere aut judicare).

Considerada a decisão do Comitê, o Senegal implementou, em 2007, uma série de reformas legislativas para conformar o seu ordenamento jurídico à obrigação do artigo 5(2) da Convenção contra a Tortura. Dispositivos criminalizando o genocídio, os crimes contra a humanidade, os crimes de guerra e “outras violações de Direito Internacional Humanitário” foram incluídos. A fim de evitar problemas acerca da temporalidade da lei e da irretroatividade da lei penal (nullum crimen, nulla poena sine praevia lege), inseriu-se uma ressalva: qualquer indivíduo poderia ser condenado por atos comissivos ou omissivos que eram considerados, à época do cometimento, criminosos sob os “princípios de direito reconhecidos pela comunidade de nações”, mesmo que não o fossem sob o direito senegalês (em clara referência aos crimes sob o Direito Internacional Penal). A mesma exceção foi consolidada, em 2008, na Constituição do país. Por fim, para tais crimes, a jurisdição do Senegal não se restringiu às tradicionais regras da nacionalidade ativa (hipótese de autor senegalês), da nacionalidade passiva (hipótese de vítima senegalesa), e da territorialidade (crimes cometidos no Senegal). Permitia-se que fossem punidos estrangeiros responsáveis por tortura ocorrida no exterior que se encontrassem sob a jurisdição do Senegal (o termo “jurisdição”, neste caso, implica o exercício da autoridade estatal sob um dado território ou indivíduo – seu exato escopo, no tocante à extraterritorialidade, pode ser objeto de controvérsia cujo exame não cabe no âmbito do presente texto), ou cujas vítimas residissem no Senegal. Dava-se às cortes senegalesas, por conseguinte, o poder da jurisdição universal sobre tais crimes. As primeiras reclamações sob a nova legislação foram trazidas em setembro de 2008.

O Senegal avisou a Bélgica acerca das mudanças legislativas em fevereiro de 2007. Entretanto, no mesmo mês, alertou que não poderia prover os recursos financeiros significativos que o julgamento demandaria. Assim, procurou obter auxílio internacional.

Vale notar que a controvérsia também envolveu outros tribunais internacionais. Em 2009, uma petição contra o Senegal foi proposta por um nacional do Chade perante a Corte Africana dos Direitos do Homem e dos Povos. Esta foi rejeitada nos critérios de admissibilidade, contudo, pois o Senegal não aceitara a jurisdição da Corte Africana para analisar petições individuais, conforme o artigo 34(6) do Protocolo que estabeleceu a Corte. Em 2010, a Corte de Justiça da Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental (Economic Community of West African States, ou ECOWAS) acolheu demanda de Habré (Hissein Habré v. Republic of Senegal) e julgou que os seus direitos haviam sido violados pelo Senegal, sobretudo quando este fez retroagir a lei penal com as reformas legislativas começadas em 2007. A Corte de Justiça do ECOWAS ordenou que o Senegal respeitasse o princípio da irretroatividade da lei penal e que não desse prosseguimento aos processos contra Habré. Ademais, entendeu que o mandato que fora concedido pela União Africana permitia o julgamento unicamente por tribunal internacional ad hoc a ser fundado, e não por juízos nacionais.

Todavia, o impasse sobre o pedido de extradição persistia. O Senegal ainda não julgara Habré pelas alegações de crime de tortura, alegando falta de recursos, e a Bélgica reiterava a sua demanda de extradição. O governo belga ofereceu cooperação judiciária por diversas vezes, sem receber resposta. Planos traçados para a arrecadação de doações para o julgamento não foram executados.  Como anos já haviam passado desde a proposta inicial de arbitragem da Bélgica, esta decidiu exercer o seu direito, garantido no artigo 30 da Convenção contra a Tortura, de submeter a desavença à CIJ. Outro fundamento para a adjudicação da disputa reside nas declarações de aceitação da jurisdição compulsória emitidas pela Bélgica e pelo Senegal em 17 de junho de 1958 e 2 de dezembro de 1985, respectivamente.

Jurisdição

O Senegal objetou à jurisdição da CIJ por duas razões: primeiramente, defendeu a inexistência de disputa entre as partes, condição imprescindível para a adjudicação de casos, conforme o artigo 38(1) do Estatuto da CIJ; como argumento alternativo, alegou não estarem presentes as circunstâncias essenciais para o envio da disputa CIJ enunciados no artigo 30 da Convenção sobre a Tortura e na declaração de aceitação de jurisdição compulsória do Senegal.

Com relação ao primeiro argumento, a Corte notou que, para saber-se se uma disputa existe, deve-se provar que “as pretensões de uma parte são positivamente opostas pela outra”, e que tal determinação é “objetiva, baseada em fatos”. Além disso, a disputa tem que existir no momento em que a petição é enviada pelo Estado demandante à Corte.

A Corte acolheu parcialmente o pedido do Senegal. De fato, com relação ao pedido da Bélgica baseado no artigo 5(2) da Convenção contra a Tortura, relativo à adoção de legislação de criminalização do crime de tortura, o Senegal já reformara, em 2007, o seu sistema legal de modo a incluir os tipos penais prescritos pela Convenção (conforme exposto acima). Contudo, uma diferença de interpretação entre a Bélgica e o Senegal ainda existia relativamente aos artigos 6(2) (obrigação de realizar investigação preliminar) e 7(1) (aut dedere aut judicare) da mesma Convenção. A Corte apontou as inúmeras tentativas, sem sucesso, da Bélgica de obter posição oficial do governo senegalês acerca do julgamento ou da extradição do acusado. O Senegal manteve a seu posicionamento: “remeter” o caso à União Africana era equivalente ao cumprimento de suas obrigações sob a regra de aut dedere aut judicare. Por esses motivos, a Corte julgou existir controvérsia entre as duas partes no tangente à interpretação dos artigos 6(2) e 7(1) da Convenção, e limitaria o exame dos méritos a estes dois dispositivos.

No tocante à segunda linha de argumentos, a Corte listou as exigências do artigo 30 da Convenção contra a Tortura para que disputas fossem submetidas à sua jurisdição.

A primeira delas requer que haja “uma tentativa genuína por uma das partes de entrar em discussão com a outra parte, visando à solução da disputa”. Somente quando tais negociações fracassam ou tornam-se fúteis, ou seja, sem possibilidade razoável de acordo, estará tal requisito esgotado. A Corte ressaltou as múltiplas ocasiões em que a Bélgica contatou as autoridades senegalesas, sinalizando, de maneira explícita, estar em processo de negociação. A situação de desacordo sobre a correta interpretação da Convenção contra a Tortura perdurou até a data da sentença, resultando, claramente, que as negociações não lograram sucesso.

A segunda refere-se à tentativa de dirimir a disputa através da arbitragem. O artigo 30 estipula um prazo de 30 dias, após o pedido de arbitragem por uma das partes, para que as condições desta sejam acordadas. Ultrapassado tal período, faculta-se a qualquer das partes levar a disputa à CIJ. A primeira tentativa belga de formação de tribunal arbitral ocorreu, segundo a própria Bélgica, em junho de 2006, em notificação enviada ao governo senegalês. Embora o Senegal negue ter recebido tal notificação, estabeleceu-se que este estava ciente das intenções belgas ao menos desde maio de 2007, quando recebeu outra notificação (fato que não refutado). Assim, contados os meses entre a data mencionada e a data de envio da petição inicial à CIJ, somam-se mais de dois anos, suficientes para satisfazer os requisitos do artigo 30.

Estabelecida a jurisdição para analisar a disputa referente aos artigos 6(2) e 7(1) da Convenção contra a Tortura, a Corte não crê ser necessário examinar a segunda fundamentação jurisdicional possível, a saber, aquela baseada nas declarações de jurisdição compulsória das partes.

A petição original da Bélgica incluía a alegação de que o Senegal violara obrigação internacional consuetudinária ao não processar e julgar Habré por acusações de crimes contra a humanidade, crimes de guerra e genocídio. Como observa a Corte, “a questão de se existe uma obrigação para o Estado de investigar, processar e punir crimes sob o direito internacional costumeiro que foram cometidos por um nacional estrangeiro no exterior é claramente distinta de qualquer questão de cumprimento das obrigações do Estado sob a Convenção contra a Tortura e levanta problemas legais distintos.” Realmente, nesse caso, seriam discutidas obrigações internacionais costumeiras de exercício de jurisdição universal, tema ainda turvo no direito internacional. Assim, a Corte diminui o escopo de sua jurisdição, demarcando-o ao longo da Convenção contra a Tortura.

Admissibilidade dos pedidos

O Senegal contestou a admissibilidade dos pedidos da Bélgica. Sustentou que o Estado belga não poderia invocar a responsabilidade internacional do Estado senegalês por falta de interesse legalmente protegido: nenhuma das vítimas dos crimes imputados a Hebré possuía nacionalidade belga à época do cometimento. A Bélgica não contesta tal fato; contudo, em resposta, afirma estar em “posição especial” em relação a outros Estados-partes da Convenção, pois as reclamações foram feitas por nacionais belgas de origem chadiana, em exercício de jurisdição de nacionalidade passiva.  Ademais, argumenta que, sob o sistema da Convenção contra a Tortura, qualquer Estado-parte pode exigir o cumprimento das obrigações nela contidas, independentemente da nacionalidade das vítimas.

A Corte concorda com o último argumento da Bélgica. Nessa lógica, o objeto e propósito da Convenção contra a Tortura é tornar mais efetivo combate à tortura ao redor do mundo. Isso traduz um interesse comum dos Estados-partes da Convenção, graças aos seus valores compartilhados, em prevenir e punir atos de tortura.  Tais obrigações têm caráter erga omnes, conforme obter dictum da CIJ no caso Barcelona Traction; no caso em tela, trata-se de obrigação erga omnes ‘partes’, pois válidas, a princípio, somente entre os Estados-partes da Convenção contra a Tortura. A Corte conclui que, devido a esse interesse comum, não é necessária a existência de “posição” ou “interesse” especial, pois, assim, não haveria praticamente nenhum Estado legitimado a invocar a responsabilidade internacional de outro Estado-parte por violações da Convenção. Assim, qualquer Estado-parte da Convenção pode exigir o cumprimento desta por qualquer outro Estado-parte. Os pedidos da Bélgica concernentes ao cumprimento dos artigos 6(2) e 7(1) são, em consequência, admissíveis, independentemente de quaisquer “interesses especiais” que possa ter na situação concreta.

Como advertido no início do post, o restante da decisão será abordado na próxima publicação.

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