O referendo de independência escocês e o Direito Internacional – Parte I, por Marcel Kamiyama

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No próximo dia 18 de setembro, os escoceses (especificamente, nacionais britânicos, de países da Commonwealth britânica e da União Europeia residentes na Escócia) votarão em um referendo que constitui, provavelmente, o momento mais importante da vida política do Reino Unido desde 1707, quando a união entre o Reino da Inglaterra e o Reino da Escócia, já governados pelo mesmo monarca desde 1603, foi formalizada com os Acts of Union. A pergunta a ser respondida é: “deve a Escócia ser um país independente?” (Should Scotland be an independent country?).

Os embates intensos entre aqueles favoráveis à manutenção da União e os seus opositores ocorrem desde 2012, quando o governo central em Londres consentiu à proposta do governo local escocês de realização da consulta popular. O principal proponente da votação é o Partido Nacional Escocês (Scottish National Party), que atingiu maioria parlamentar no Parlamento Escocês nas últimas eleições de 2011. Os três principais partidos britânicos (Conservative Party, Labour Party e Liberal Democrats) posicionaram-se contrariamente à independência. A campanha a favor da União chama-se Better Together, e aquela a favor da independência é a Yes Scotland.

As pesquisas de opinião mostram pouca variação das intenções de voto desde 2012, com os unionistas obtendo, invariavelmente, vantagem considerável. Contudo, os temas controvertidos têm se limitado, na maioria das vezes, a tópicos relacionados à economia (sobretudo, o futuro da libra esterlina britânica após uma eventual separação e o financiamento do sistema de pensões escocês e outras formas de bem-estar social), em detrimento de questões relacionadas à herança histórica e identidade cultural da Inglaterra e da Escócia. Em especial, problemas jurídicos têm sido ignorados (a única exceção sendo o estatuto da Escócia como membro da União Europeia).

Assim, o objetivo deste texto é esclarecer alguns pontos jurídicos sobre uma eventual independência escocesa. Sobre o tema, dois documentos centrais foram publicados: um relatório comissionado pelo governo britânico, de autoria de James Crawford (Whewell Professor of International Law na Universidade de Cambridge) e Alan Boyle (Professor of International Law na Universidade de Edimburgo), e o White Paper do governo escocês, intitulado Scotland’s Future, de autoria coletiva. Datam do final de 2012 e de 2013, respectivamente. O primeiro integra uma série de documentos encomendados pelo governo de Londres em defesa da União, enquanto o segundo apresenta todas as propostas e expectativas da coalizão independentista para um Estado escocês, incluindo diversos problemas jurídicos. Aqui, pretendo expor os eixos do debate, pesando a evidência disponível para as alegações de cada um dos lados, com base nesses dois documentos.

Esta parte inicial da série de posts cuida do núcleo dos argumentos jurídicos: como será ordenada a personalidade jurídica dos Estados advindos da eventual separação. A partir da solução a isto, a resposta à maioria dos problemas legais remanescentes emerge logicamente, por decorrer da personalidade jurídica.

Sucessão e continuidade de Estados: o restante do Reino Unido continuaria a posição jurídica do atual Reino Unido

Em termos de Direito Internacional Público, é essencial distinguir dois conceitos: a continuidade de Estado e a sucessão de Estado. O primeiro denota casos nos quais o mesmo Estado continua a existir a despeito de mudanças em seu território ou população. O segundo refere ao complexo de problemas jurídicos que surgem quando há uma mudança de soberania sobre um território (segundo a Convenção de Viena sobre a Sucessão de Estados em Matéria de Tratados, trata-se da “substituição de um Estado por outro na responsabilidade pelas relações internacionais de um território”). O Direito da Sucessão de Estado lida com as consequências da mudança de soberania, mas não com a mudança em si, regulada por outros meios.

Quando há continuidade do Estado (ou seja, o mesmo ente jurídico continua a existir no tempo), não há dúvidas sobre a titularidade de direitos e obrigações: tratando-se do mesmo Estado, este será detentor da mesma posição jurídica. Esses questionamentos surgem somente quando ocorre sucessão de Estado. Portanto, é mais conveniente indagar-se, primeiramente, sobre a continuidade, para depois avançar para a sucessão.

O relatório de Crawford e Boyle trabalha com três possíveis cenários da independência escocesa: (1) um dos Estados resultantes da divisão continuaria a personalidade jurídica do atual Reino Unido, enquanto o outro seria um Estado completamente novo; (2) dois Estados criados seriam totalmente novos, com a extinção da personalidade do antigo Reino Unido; e (3) um Estado que continuaria a personalidade do antigo Reino Unido, enquanto o outro Estado retornaria ao estatuto da Escócia antes de 1707. Fazendo a ressalva de que muitos detalhes dependeriam de negociações entre o restante do Reino Unido e o novo Estado escocês, bem como do reconhecimento da comunidade internacional, os professores de Cambridge e Edimburgo concluem que a primeira hipótese, com o restante do Reino Unido continuando a posição do atual Reino Unido, é, sem dúvidas, a mais provável.

Na prática estatal (art. 38, §1º, b, do Estatuto da CIJ), em circunstâncias de secessão ou outras formas de separação de Estados, o resultado mais frequente é que um dos Estados seja considerado como contínuo do Estado anterior. A aferição de continuidade depende dos critérios de existência do próprio Estado, ou seja, um Estado continua a ser o mesmo (identidade) se envolve a mesma unidade territorial e governamental independente nos momentos relevantes, apesar de mudanças na população, território ou sistema governo. Além disso, existe uma forte presunção jurídica de continuidade do Estado, mesmo quando há transformações territoriais drásticas.

Os exemplos são inúmeros. O Reino Unido, como ente legal, nunca teve o seu estatuto jurídico contestado após a perda de suas possessões coloniais. O mesmo ocorreu com os Impérios Turco e Francês. Na divisão da Índia independente, em 1947, o novo Estado indiano foi tratado como contínuo da Índia anterior, enquanto o Paquistão foi tido como novo Estado. O mesmo padrão foi repetido nas separações de Cingapura da Malásia, em 1965 (esta continuou a posição da Malásia na ONU), de Bangladesh do Paquistão, em 1971 (o novo Paquistão teve identidade com o antigo), da Eritreia da Etiópia, em 1962 (a Etiópia foi o Estado contínuo), de Montenegro da Sérvia, em 2006 (a Sérvia, conforme disposto em suas normas constitucionais, foi o Estado contínuo), e do Sudão do Sul do Sudão, em 2011 (o Sudão continuou a personalidade jurídica). Mas talvez o precedente mais precípuo seja o do desmembramento da URSS, em 1991: a Rússia continuou a personalidade jurídica da extinta federação, mantendo o assento no Conselho de Segurança e a representação estrangeira em seu território. As novas repúblicas tornaram-se membros da ONU e partes a tratados internacionais separadamente, nos anos seguintes.

A segunda hipótese analisada (criação de dois Estados completamente novos e a extinção do Reino Unido) possui escassos exemplos. Os únicos dois casos citados frequentemente são o da Tchecoslováquia e da antiga Iugoslávia. Aqui, o Direito da Sucessão de Estados, complementado por negociações entre os dois novos países, determinaria as relações jurídicas de cada um. Sem embargo, a experiência da Tchecoslováquia revela a importância de três fatores na determinação da continuidade ou sucessão: a alocação de recursos (território, população etc.) pós-divisão, a posição defendida pelos entes nascidos da separação, e a reação de terceiros Estados.

Na Tchecoslováquia, em 1992, uma característica peculiar àquele Estado levou à extinção do Estado predecessor e à constituição de dois novos entes: o consentimento da República Tcheca e da Eslováquia quanto ao fim da Tchecoslováquia. Sendo que a República Tcheca permaneceu com cerca de 2/3 do território, da população e dos recursos econômicos da Tchecoslováquia, somente um acordo entre os dois países impediu a continuidade da Tchecoslováquia como República Tcheca. Não se trata, consequentemente, de uma exceção à presunção de continuidade exposta acima.

Na Iugoslávia, ao longo da década de 1990, a República Federal da Iugoslávia, formada por Sérvia e Montenegro, reivindicou continuidade com a antiga República Socialista Federal da Iugoslávia. Isso não foi aceito pela ONU, que convidou a nova república a candidatar-se novamente à Organização, como novo membro. A dissolução da Iugoslávia, de fato, deu origem a vários Estados novos, sem continuidade com o Estado anterior. Entretanto, mais uma vez, a situação possui particularidades que explicam essa aparente exceção. Desde logo, embora Sérvia e Montenegro formassem o principal polo da antiga Iugoslávia, não possuíam a maior porcentagem dos recursos daquele Estado (em contraste com a URSS, que era dominada pela Rússia). Em segundo lugar, a própria República Federal reconheceria, mais tarde, não ser o Estado contínuo da República Socialista. E, acima de tudo, a comunidade internacional não identificou a República Federal como contínua da República Socialista.

Por fim, a terceira e última hipótese, de “reversão” do novo Estado escocês à personalidade jurídica da antiga Escócia, anterior à União de 1707, possui ainda menos embasamento jurídico. A própria existência desse instituto jurídico é sujeita a controvérsias. Os únicos dois exemplos que poderiam se aproximar da “reversão”, o da República Árabe Unida (união entre Síria e Egito entre 1958 e 1961) e o dos Estados Bálticos (Estônia, Letônia e Lituânia, anexados pela URSS em 1940) são cobertos por especificidades e incertezas que os invalidam como prática estatal considerável. No caso da República Árabe Unida, a visão mais aceita é de que aquele Estado nunca foi um Estado unitário e, assim, a personalidade jurídica internacional de suas regiões constituintes nunca fora prejudicada (nem a Síria nem o Egito deixaram de existir). No caso dos Estados Bálticos, a prática internacional sugere que, por causa da ilicitude da anexação dos territórios pela URSS, considerou-se que esses três países jamais se extinguiram, continuando a existir entre 1940 e 1991, malgrado a falta de efetividade do controle de seus governos sobre a área física e população, que estavam sob o jugo soviético.

Deduz-se, assim, que somente a primeira hipótese é aplicável ao Reino Unido. Destacam-se, entre as razões:

1. O governo de Londres seria o ente internacionalmente capaz para negociar as condições de uma eventual independência escocesa e, no processo, insistiria na continuidade da personalidade do atual Reino Unido com a do hipotético Estado composto por Inglaterra, País de Gales e Irlanda do Norte (o consentimento do novo Estado não estaria presente, eliminando o paralelo com a Tchecoslováquia e com a Iugoslávia).

2. Estima-se que, em virtude de o Reino Unido ser um membro permanente do Conselho de Segurança das Nações Unidas, além de protagonista em organizações de peso como a OMC e a União Europeia, a comunidade internacional seria unânime em apoiar a continuidade do restante do Reino Unido.

3. O restante do Reino Unido reteria 92% da população do atual Reino Unido, mais de 2/3 do seu território, suas principais instituições governamentais (incluindo o Parlamento de Westminster e a Suprema Corte do Reino Unido) e a grande parte de outros recursos.

Finalmente, há um precedente de relevância direta à questão da independência escocesa: a fundação do Estado Livre Irlandês, situação comparável àquela proposta aos eleitores escoceses. Naquela ocasião, entendeu-se que o Reino Unido sofrera uma perda de território, mantendo a mesma personalidade jurídica (o Estado irlandês, por outro lado, foi visto como novo sujeito de Direito Internacional). O Estado escocês anterior a 1707 deixou de existir após a União e uma “reversão” não seria possível.

É interessante notar que o White Paper elaborado pelo governo local escocês não aborda, em termos jurídicos, a continuidade da personalidade jurídica do Reino Unido. As únicas oportunidades nas quais algo semelhante ao assunto é citado são marcadas por generalidades e falta de evidência jurídica, com quase nenhuma prática estatal (e, quando aventada, interpretada de maneira equivocada). É o que acontece na página 226, onde o caso da Tchecoslováquia é invocado favoravelmente à continuidade da personalidade jurídica do Estado escocês:

The UK itself has shown how entire treaty issues with newly independent states can be readily and speedily resolved. On the day of independence of the Czech Republic and Slovakia (1 January 1993) the UK wrote to both countries stating that the UK would regard all the bilateral UK – Czechoslovakia treaties as now continuing between the UK and the Czech Republic on the one hand and the UK and Slovakia on the other, with the substantive treaty provisions continuing to operate with both successor states as they had done previously with the predecessor state.

Porém, como visto acima, essa interpretação não condiz com a lex lata do Direito Internacional Público. As diferenças cruciais são: (1) o governo de Londres não consentiria à perda de sua personalidade jurídica; e (2) o restante do Reino Unido possuiria a grande maioria do território, população e recursos do atual Reino Unido.

Ademais, a única voz contrária à opinião de Crawford e Boyle foi a de David Sheffer, jurista e diplomata estadunidense e professor na Northwestern University School of Law.

Na realidade, o único tema referente à personalidade jurídica do novo Estado escocês constantemente lembrado no White Paper é a participação da Escócia na União Europeia. O governo escocês sustenta que a Escócia é membro daquela organização internacional e, em vista disso, não precisa submeter-se ao processo de candidatura como novo membro. Contudo, isso também é abordado por Crawford e Boyle no relatório, que rejeita a opinião dos independentistas (mais que isso: o próprio Presidente da Comissão Europeia, José Manuel Barroso, recentemente refutou as alegações contidas no White Paper a respeito da União Europeia). A União Europeia e outros assuntos contenciosos serão deixados para o próximo post.

Veja também o texto de Michael Waibel no blog do European Journal of International Law acerca do relatório.

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2 respostas em “O referendo de independência escocês e o Direito Internacional – Parte I, por Marcel Kamiyama

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