O referendo de independência escocês e o Direito Internacional – Parte III, por Marcel Kamiyama

Este é o último da tríade de posts (primeiro post e segundo post) que escrevi sobre os possíveis efeitos no Direito Internacional de uma eventual independência escocesa após o referendo a ser realizado em 18 de setembro. Hoje, abordarei dois temas: a moeda a ser utilizada em uma Escócia independente e a divisão de recursos entre o Estado escocês e o restante do Reino Unido. Os pontos expostos têm como premissa a conclusão obtida nos posts anteriores, qual seja, a de que o restante do Reino Unido seria Estado contínuo do atual Reino Unido, e a Escócia seria um Estado novo, sucessor do atual Reino Unido, além de não membro da União Europeia. 

Propriedades e dívidas governamentais e petróleo do Mar do Norte: bens imóveis e bens móveis ligados à administração da Escócia passariam ao Estado escocês, mas todos os outros bens móveis e dívidas do atual Reino Unido seriam divididos equitativamente, preponderantemente segundo o critério populacional

Em matéria de sucessão de Estados relativamente a propriedades e dívidas estatais, o Direito Internacional ainda é, ao menos em parte, obscuro. A Comissão de Direito Internacional fez um esforço de codificação e desenvolvimento progressivo na Convenção de Viena sobre a Sucessão de Estados em Matéria de Bens, Arquivos e Dívidas do Estado, de 1983. Contudo, esta convenção não chegou a entrar em vigor devido ao baixo número de ratificações, o que coloca em dúvida o seu estatuto costumeiro. A prática estatal reveste apenas alguns dispositivos de natureza consuetudinária. Para o caso da Escócia, os artigos 17 e 40 são de particular interesse.

Reconhece-se, em geral, um princípio fundamental: todos os assets e liabilities (propriedades e dívidas), quando divididos, devem obter resultado equitativo.  Isso não quer dizer que todas as propriedades devam entrar na partilha, mas que o estado final das coisas deve ser justo e équo. Sujeitas a esse norte, todavia, as regras de divisão e suas aplicações assumem diversas formas.

No que concerne à propriedade do Estado, a Corte Permanente de Justiça Internacional, em Université Peter Pázmány, de 1933, esclareceu a existência de uma norma de sucessão segundo a qual todos os bens situados no território de um determinado Estado a este pertenceriam, após a sucessão (p. 237). Embora o espírito desse obiter dictum ainda seja válido hoje, os dizeres da Corte Internacional nesse caso foram refinados pela prática dos Estados, que tem seguido as orientações do artigo 17 da Convenção de Viena. Há que se salientar que a definição do termo “propriedade estatal” (ou “bem estatal”) depende unicamente do direito interno do Estado em questão.

Article 17

Separation of part or parts of the territory of a State

1.When part or parts of the territory of a State separate from that State and form a successor State, and unless the predecessor State and the successor State otherwise agree: (a) immovable State property of the predecessor State situated in the territory to which the succession of States relates shall pass to the successor State; (b) movable State property of the predecessor State connected with the activity of the predecessor State in respect of the territory to which the succession of States relates shall pass to the successor State; (c) movable State property of the predecessor State, other than that mentioned in subparagraph (b), shall pass to the successor State in an equitable proportion.

Assim, a propriedade imóvel estatal passa para o Estado em cujo território se localiza. As sucessões estatais já mencionadas nos posts anteriores operaram-se através deste princípio. A Comissão de Direito Internacional cita a cisão da Índia e do Paquistão (1947), dos Países Baixos e da Bélgica (1839), e da Rodésia e da Niassalândia (1963) como exemplos. A estes, podemos adicionar a experiência da Iugoslávia, que também seguiu esta regra, a partir de 1991.

A propriedade móvel estatal bifurca-se em duas categorias: (i) aquelas ligadas à atividade administrativa do Estado predecessor relativa ao território do Estado sucessor e (ii) todas as outras propriedades móveis. O primeiro grupo de bens é herdado pelo Estado sucessor. Mais uma vez, os casos da Índia e Paquistão e da Rodésia e Niassalândia são aventados pela Comissão de Direito Internacional para atestar o costume. O segundo grupo é dividido equitativamente entre o Estado contínuo e o Estado sucessor, segundo critérios cujo principal é a população de cada um dos entes. De acordo com o último censo britânico, de 2012, a população da Escócia era de cerca de 5,3 milhões, ou seja, 8,3% dos 63,7 milhões de habitantes do Reino Unido. Portanto, a Escócia teria o direito de receber entre 8% e 10% das propriedades móveis deste segundo tipo.

UK-TGB012RCabe nota importante sobre os recursos energéticos do Mar do Norte, pilar principal do plano econômico para uma Escócia independente proposto pelos separatistas. Dois parâmetros de partilha são possíveis: (I) aquele seguindo as delimitações da plataforma continental, que obedeceria, muito provavelmente, a máxima da linha mediana, na esteira da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (Parte II), ou (II) aquele que reproduziria as proporções populacionais relativas dos dois Estados. Na primeira hipótese, a porcentagem do recurso que seria mantida pela Escócia dependeria de qual Estado teria jurisdição sobre as Northern Isles (Orkney e Shetland), que poderão ser objeto de disputa por terem se tornado parte da Escócia e do Reino Unido em época relativamente recente (final do século XV). Se a Escócia obtiver controle, 90% do petróleo produzido no Mar do Norte britânico caberá aos escoceses. Caso contrário, esse valor poderá ser reduzido em até 1/3. Na segunda hipótese, como assinalado no parágrafo anterior, o Reino Unido permaneceria com cerca de 90% dos recursos, invertendo as proporções. É seguro afirmar que, em uma eventual separação, uma negociação chegará a um meio-termo entre as duas opções.

Finalmente, as dívidas estatais. Os partidários da separação ameaçaram não assumir a parte da Escócia da dívida pública do atual Reino Unido caso o restante do Reino Unido não aceite a união monetária com o novo Estado. O governo escocês interpreta erroneamente o Direito Internacional vigente. Ao passo que o governo londrino não é obrigado a entrar em acordo vinculante com o governo escocês independente acerca da libra britânica (cujo controle institucional, na forma do Banco da Inglaterra, permaneceria com os ingleses; mais sobre isso na próxima parte do texto), os escoceses possuem obrigação costumeira de arcar com a parcela de liabilities, definida de acordo com as proporções populacionais, que diz respeito à Escócia. É o que estipula o artigo 40 da mesma Convenção de Viena:

Article 40

Separation of part or parts of the territory of a State

1.When part or parts of the territory of a State separate from that State and form a State, and unless the predecessor State and the successor State otherwise agree, the State debt of the predecessor State shall pass to the successor State in an equitable proportion, taking into account, in particular, the property, rights and interests which pass to the successor State in relation to that State debt.

A Comissão de Direito Internacional evoca os casos da criação do Estado Livre Irlandês, em 1921, e de Cingapura, em 1965, como exemplos de prática estatal da regra contida neste dispositivo. Assim, a Escócia teria que se responsabilizar por entre 8% e 10% da dívida pública britânica.

Obviamente, o governo escocês não poderia ser compelido a pagar as dívidas. O governo britânico garantiu que honrará os pagamentos com os seus credores, de modo a não prejudicar a credibilidade do Reino Unido no mercado financeiro internacional, visto que o contraente original da dívida fora Westminster. Mas isso não significa que a dívida não pertenceria ao Estado escocês. De toda maneira, a divisão dessas liabilities seria um dos cernes das negociações de separação, e o processo não avançaria sem a sua resolução. Afinal, nesse caso, a Escócia adentraria a comunidade de nações com o pé esquerdo: seria inadimplente em suas obrigações financeiras desde o primeiro dia de existência, causando grande prejuízo à sua reputação creditícia e à facilidade de obter empréstimos no mercado internacional.

A moeda: a libra esterlina continuaria a ser a moeda do restante do Reino Unido, inexistindo obrigação de administração conjunta com a Escócia na forma de união monetária 

british_pound-1O Partido Nacional Escocês deseja “dividir” a libra esterlina como seria feito com a propriedade pública do Reino Unido, nos moldes da propriedade imóvel e móvel. Entretanto, essa divisão da libra é física e legalmente impossível.

A obrigação de união monetária não faz sentido no Direito Internacional. O ouro e outros recursos depositados no Banco da Inglaterra, sendo propriedade móvel, serão partilhados entre um eventual Estado escocês e o restante do Reino Unido. Porém, o Banco da Inglaterra em si, como instituição, não será dividido. O mesmo é válido para libra esterlina como moeda, conceito abstrato. Não existe precedente algum na prática estatal de sucessão de Estados para o compartilhamento de instituições entre um Estado predecessor contínuo e um Estado sucessor novo. As instituições britânicas que permaneceriam com o restante do Reino Unido, incluindo o Banco da Inglaterra, o Parlamento em Londres e a Suprema Corte do Reino Unido, constituiriam o esqueleto sustentador do Estado britânico após a separação; qualquer obrigação internacional de compartilhamento descaracterizaria a separação e criaria uma entidade anômala.

O governo britânico já realizou pesquisas sobre a viabilidade da união monetária, na qual o controle do banco central britânico, o Banco da Inglaterra, seria compartilhado entre representantes escoceses e representantes ingleses. Em termos econômicos, a conclusão a que chega o relatório da Chancelaria britânica é que o único meio de concretização desse plano seria através de um pacto financeiro que limitaria, de maneira insustentável (e, para o Reino Unido, possivelmente ilegal, perante o ordenamento da UE), os poderes de regulação econômica do Estado escocês e do restante do Reino Unido. Os regulamentos incluiriam um alinhamento quase completo de políticas tributárias, a determinação da taxa de juros pelo Banco da Inglaterra – que seria, então, uma instituição estrangeira para os escoceses -, dentre outros. Além de implicar em uma cessão de soberania econômica por ambas as partes, isso iria de encontro com as divergentes políticas socioeconômicas que a Escócia e o restante do Reino Unido supostamente seguiriam em caso de separação, a primeira tendo gastos públicos maiores que o segundo.

Por essas razões, os três maiores partidos políticos do Reino Unido declararam recentemente que uma união monetária com uma Escócia independente seria incogitável.

O White Paper do governo escocês sequer analisa outras opções. Baseia-se unicamente no consentimento de um país que, após a separação, seria uma potência estrangeira. Por outro lado, o governo britânico, em seu relatório sobre a moeda escocesa, aborda outras possibilidades. São elas: (1) adoção da libra esterlina sem a união monetária, (2) participação na zona do euro e (3) adoção de moeda própria.

O Direito Internacional não impede que um Estado adote a moeda de outro Estado. É o que acontece no Panamá, que utiliza, efetivamente, o dólar americano. Mas existem sérias desvantagens de ordem econômica, como nota o relatório da Chancelaria: a Escócia teria controle extremamente limitado sobre a sua política monetária (balanço de pagamentos positivo seria perenemente necessário para suprir a libra esterlina na economia), restrições severas em sua habilidade de manipular política fiscal (os custos de empréstimo em uma moeda sobre a qual o governo não possui controle seriam altos) e poucos instrumentos para sustentar a estabilidade financeira (não haveria credor de última instância com habilidade de imprimir moeda). A longo prazo, conclui o relatório, seria uma opção extremamente instável. O governo escocês parece concordar com essa avaliação, já que não considera essa possibilidade no White Paper.

A entrada na zona do euro dependeria da recepção da Escócia na UE, o que é dubitável, como discutido no post anterior. Um fato notório sobre a vida política escocesa é a rejeição ao euro: somente 4% querem que a moeda comum europeia seja adotada. Caso a Escócia seja admitida à UE futuramente, seria obrigada a adotar o euro, segundo o TFUE (art. 119). Os independentistas reiteram que a Escócia não poderia ser forçada a adotar o euro, recordando o exemplo da Suécia, que, apesar de ser sujeita a tal obrigação sob o Tratado de Adesão de 1994 (art. 2), nunca abandonou a coroa sueca. Contudo, a situação da Suécia é excepcional: aquele país possui a obrigação de adotar o euro, mas, atualmente, descumpre-a. As instituições europeias, incluindo o Banco Central Europeu, aceitaram a situação tacitamente como uma derrogação de facto; ressaltaram, entretanto, que novos membros não poderão se isentar. Se a Escócia anunciasse a sua intenção de seguir a Suécia e violar o TFUE desde o princípio, suas chances de ser admitida reduzir-se-iam drasticamente.

A última opção, também indiretamente descartada pelo governo escocês, é a criação de uma nova moeda escocesa. Os empecilhos notados pela Chancelaria incluem o aumento de custos de transação na economia (especialmente com o restante do Reino Unido, principal parceiro comercial da Escócia e destino de 2/3 de suas exportações), a reduzida credibilidade inicial do novo banco central escocês (e consequente aumento dos custos de empréstimos), além de problemas relativos à flutuação da taxa de câmbio.

Conclusão

A questão da independência da Escócia possui diversas facetas e deve ser estudada sob variados aspectos, sob pena de se produzir uma visão míope acerca da miríade de fatos e interpretações distintas que a lardeiam. Assim, não se pode negar voz aos partidários de ambos os lados do debate, passando por qualquer disciplina acadêmica que proponha contribuição. No que ao campo jurídico, procurei expor e comparar as opiniões oficiais das campanhas Better Together e Yes Scotland, conforme explicadas em documentos oficiais.

Na argumentação jurídica, é difícil dar credibilidade às propostas do governo escocês. O White Paper coordenado pelo Partido Nacional Escocês delineia seus planos nas áreas econômica, social, política etc. No campo das relações internacionais, no tocante às proposições jurídicas, estas são desprovidas de embasamento. Isso não quer dizer que a sua realização seja fisicamente impossível – afinal, o Direito é linguagem de prescrição normativa, e não de mera descrição factual -, mas, no curso normal dos eventos, e seguindo as partes e a comunidade internacional os preceitos do Direito Internacional, é extremamente improvável que ocorram. Os quatro enunciados que formulei ao longo desta série de posts refutam alguns dos principais planos dos separatistas:

a) o restante do Reino Unido continuaria a posição jurídica do atual Reino Unido; b) o restante do Reino Unido continuaria a ser membro de organizações internacionais, enquanto a Escócia teria que candidatar-se como novo membro, inclusive na União Europeia c) bens imóveis e bens móveis ligados à administração da Escócia passariam ao Estado escocês, mas todos os outros bens móveis e dívidas do atual Reino Unido seriam divididos equitativamente; d) a libra esterlina continuaria a ser a moeda do restante do Reino Unido, inexistindo obrigação de administração conjunta com a Escócia na forma de união monetária.

O ponto final é que a dissolução dessa ubíqua união de países, que já completa mais de 300 anos, apresentaria um grande número de problemas em diversas áreas, não menos a jurídica. Desafios e riscos políticos, sociais e econômicos estão envolvidos. O desfecho do referendo impactará enormemente o Reino Unido, seja a favor ou contra a independência. E os efeitos não se restringem às ilhas britânicas: comunidades anglo-saxãs ao redor do mundo (Austrália, Canadá e Nova Zelândia são apenas alguns exemplos de países com liame histórico, cultural ou jurídico com o Reino Unido) sentirão as consequências da decisão escocesa.

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