Bloco do Eu Sozinho: Aspectos sobre a relação entre os Estados Unidos e os Regimes Internacionais, por Jefferson Nascimento

Os Estados Unidos perdem (ou deixam de ganhar) algo em sua insistente recusa em participar de regimes internacionais?

A conhecida resistência dos EUA em vincular-se a regimes internacionais foi objeto de artigos publicados nos dois últimos números da revista Foreign Affairs. Ainda que longe de ser original – basta lembrar a controvérsia gerada após a recusa do Senado americano em ratificar o Tratado de Versalhes ao término da Primeira Guerra Mundial – o tema ganha renovada importância em dois contextos de particular importância para os Estados Unidos : 1) a relação dos EUA com o sistema interamericano de direitos humanos, em face a um quadro de crescente questionamento sobre a atuação de seus órgãos; 2) a motivação que embasa a resposta à utilização de armas químicas no conflito na Síria supostamente pelo governo Bashar al-Assad.

Soma-se a esse cenário a recente assinatura pelos EUA do Tratado sobre Comércio de Armas, aberto a adesões há menos de seis meses.

Direito internacional e déficit democrático

Jon Kyl, Douglas J. Feith & John Fonte. “How New International Law Undermines Democratic Sovereignty” In: 92(4) Foreign Affairs 101, Jul./Aug. 2013.

Capa da edição de julho/agosto de 2013 da revista Foreign AffairsO artigo de Kyl, Feith e Fonte lastreia seu ceticismo no Direito Internacional na ausência de mecanismos de prestação de contas (accountability), ao contrário das leis norte-americanas, aprovadas de acordo com um procedimento claro e democrático. O trio de autores questiona a influência dos acadêmicos defensores do transnacionalismo jurídico (como, por exemplo, Harold Hongju Koh, professor de Direito Internacional em Yale), promotores de uma governança global tendente a subordinar os ordenamentos jurídicos nacionais – inclusive a Constituição dos EUA – a padrões normativos globais, compostos não apenas pelas regras do Direito Internacional clássico como também por processos legais transnacionais.

Ainda segundo os autores, a ameaça representada por essas ideias pode ser exemplificada pela condenação ao uso de drones pelos EUA feitas em relatório apresentado por Philip Alston, relator especial da ONU sobre execuções extrajudiciais, em 2010 ou pelo avanço das estruturas supranacionais no marco da União Europeia.

Estados Unidos e o multilateralismo disfarçado

David Kaye. “Stealth Multilateralism. U.S. Foreign Policy Without Treaties— or the Senate” In: 92(5) Foreign Affairs 113, Sep./Oct. 2013.

O texto de Kaye sustenta que o Senado norte-americano não compreende o impacto de sua recusa sistemática em ratificar tratados internacionais tem para a influência dos Estados Unidos no mundo. Segundo o autor, a resistência do Congresso em aderir plenamente aos regimes internacionais como o estabelecido pela Convenção da ONU sobre o Direito do Mar (1982) aliena os Estados Unidos do processo legal de tomada de decisão sobre os temas regulados pelos tratados, aspecto restrito aos Estados partes. O mesmo ocorreria no âmbito dos debates multilaterais sobre meio ambiente, direitos humanos e outros temas nos quais os norte-americanos não desfrutam de preponderância (como os verificados no Conselho de Segurança ou no bojo de arranjos financeiros internacionais), arranjos nos quais a voz dos EUA seria cada vez menos ouvida.

Segundo Kaye, Executivo norte-americano teria adotado a prática de circunscrever a barreira imposta pelo Legislativo por meio de um ‘multilateralismo disfarçado’, utilizando-se de medidas como o oferecimento de recompensas para a captura de fugitivos do Tribunal Penal Internacional (TPI) e restrição unilateral à produção, transferência e utilização de minas antipessoais proscritas pelo regime do Tratado de Ottawa (1997).

EUA e o Sistema Interamericano de Direitos Humanos: um jogo feito para perder

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Embora tenham assinado em 1977 a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (ou Pacto de San José da Costa Rica), a ratificação do principal instrumento jurídico do sistema interamericano de Direitos Humanos pelos Estados Unidos nunca pareceu contar com apoio interno suficientemente forte. Tal fato e a natureza jurídica dúplice da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) – órgão ao mesmo tempo previsto na Carta da Organização dos Estados Americanos e na Convenção Americana – colocam os EUA em uma situação curiosa: ao mesmo tempo em que não é membro pleno do sistema de proteção de direitos humanos do continente, o pais é visto por alguns Estados partes do Pacto de San José como influência nefasta por trás da atuação da CIDH e Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH).

A insatisfação com a atuação da CIDH e Corte IDH motivaram um processo de reforma do Sistema IDH, conjugando pleitos legítimos de maior transparência nos procedimentos dos órgãos – em linha com o espírito das críticas de Kyl, Feith e Fonte – e demandas de alguns Estados que, insatisfeitos com decisões desfavoráveis, pretendiam enfraquecer a estrutura de proteção interamericana sob a bandeira de luta contra o imperialismo norte-americano exercido por meio da OEA.

No âmbito dos debates sobre a reforma do Sistema, ficou claro que o fato de os Estados Unidos não serem partes da Convenção Americana, ao mesmo tempo em que enfraqueceu sua voz na defesa da proteção dos direitos humanos no hemisfério ocidental – corroborando o diagnóstico de Kaye sobre a influência norte-americana nesse regime regional –, catalisou o discurso de Estados partes mais exaltados, questionando até mesmo o fato de a CIDH estar sediada na capital dos EUA.

O resultado mais palpável desse debate foi o início da prática de Conferências de Partes da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, sob ascendência dos países de crítica mais eloquente ao Sistema IDH (inclusive o Brasil), fórum com indisfarçado intuito de esvaziar ainda mais a influência norte-americana no regime interamericano de direitos humanos. Na última COP, realizada na cidade de Cochabamba, na Bolívia, em maio de 2013, um dos tópicos debatidos foi a alteração da sede da Comissão Interamericana de Direitos Humanos, que sairia de Washington para um Estado parte da Convenção Americana, a despeito da já mencionada dúplice natureza jurídica do órgão.

O repúdio dos EUA à utilização de armas químicas na Síria: direito internacional como consciência universal

Sem adentrar no longo debate decorrente da resposta da comunidade internacional ao conflito na Síria, o discurso adotado pelo presidente norte-americano Barack Obama ao tratar sobre o tema é notável para o debate em análise. Em uma série de pronunciamentos após a utilização de armas químicas contra a população civil síria no dia 21 de agosto, Obama reiteradamente associou a universidade do horror causado pelo emprego de armas químicas à ampla adesão internacional à Convenção sobre Armas Químicas (1992).

A retórica utilizada faz uso do tratado não em seu caráter vinculante ínsito – dado que, ao contrário dos EUA, a Síria não era Estado parte do acordo (o país ratificou o tratado em 14 de setembro de 2013) – e sim como evidência de costume internacional, dado o quase consenso sobre o tema consubstanciado nas 190 ratificações do Tratado de 1992. Trata-se de uma demonstração do multilateralismo disfarçado, na acepção de Kaye, e adoção, pelo Executivo, de discurso combatido por Kyl, Feith e Fonte quando utilizado contra os Estados Unidos, como na sustentada caracterização do Protocolo Adicional I à Convenção de Genebra como vinculante a Estados que não o ratificaram.

Tratado sobre Comércio de Armas: novo regime, velhas questões

A assinatura do Tratado sobre Comércio de Armas (ATT, na sigla inglesa) pelos Estados Unidos em 25 de setembro reaviva o debate sobre a participação norte-americana nos regimes internacionais. Debatido ao longo de sete anos de intensas negociações, o texto do ATT contém cláusulas com o claro intuito de minimizar eventuais críticas internas nos Estados Unidos, maior exportador de armas do mundo, cuja presença no regime instituído pelo acordo fortaleceria ainda mais a legitimidade do texto, aprovado em abril com o consenso de 177 países; apenas Síria, Irã e Coréia do Norte se opuseram ao texto aberto a assinaturas em 03 de junho.

Em discurso logo após a firma do ATT, o secretario de Estado John Kerry reiterou que os controles do fluxo de armas pequenas e leves (SALW, na sigla inglesa) exigidos dos Estados partes eram, em grande parte, mais brandos do que os altos padrões já adotados nacionalmente pelos Estados Unidos. Kerry ressaltaria, ainda, que a presença dos EUA no regime do ATT permitiria o incremento na segurança norte-americana e global, por meio da redução do risco de transferência de armamentos responsáveis pelos piores crimes internacionais, incluindo genocídio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra.

As palavras de Kerry parecem demonstrar claramente a intenção de assegurar a influência norte-americana em um regime internacional no qual a posição de dominância é economicamente evidente, considerando inclusive o processo relativamente rápido de assinaturas do ATT: mais de 110 países assinaram em seis meses desde a abertura para firmas, sendo mais de 20 verificadas paralelamente ao início dos debates na 68ª sessão da Assembleia Geral da ONU. A posição adotada pelos EUA parece condizente com o diagnóstico de Kaye sobre a necessidade de participação norte-americana nos regimes internacionais, buscando antes o exercício de influência do que uma vinculação jurídica propriamente dita.

Retomando discurso muitas vezes repisado, a assinatura do ATT pelos EUA no último dia 25 de setembro provocou duras críticas no plano interno, sendo as mais contundentes aquelas vocalizadas por entidades de defesa do direito de portar armas, como a Associação Nacional do Rifle (NRA, na sigla inglesa). Em eco aos questionamentos mais amplos apresentados por Kyl, Feith e Fonte, os detratores do ATT mencionam a suposta incompatibilidade entre o acordo e o direito fundamental de portar armas, conforme assegurado pela Segunda Emenda à Constituição dos Estados Unidos. Importa ressaltar que tais críticas são levantadas a despeito da previsão, no ATT, da garantia dos direitos soberanos de todos os Estados regularem e controlarem armas convencionais exclusivamente dentro de suas fronteiras, de acordo com seu próprio sistema legal ou constitucional.

No debate entre o exercício de influência no plano internacional e a renitente defesa de uma soberania abstrata do direito interno frente a esse nascente regime internacional, a eventual recusa em ratificar o ATT por parte do Senado norte-americano merece ser colocada em perspectiva: na política internacional contemporânea, os Estados Unidos desempenharão liderança pela participação em debates multilaterais em que desfruta de grande poder de barganha ou farão companhia a países como Síria, Irã e Coréia do Norte?

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Conferência sobre Mudança do Clima: um novo fôlego para as negociações multilaterais ambientais, por Maybi Mota e Tiago Megale

Entre 29 de novembro e 11 de dezembro, ocorreu a Conferência da ONU sobre Mudança do Clima, em Cancun (México). O evento englobou a 16ª Conferência das Partes da Convenção-Quadro da ONU sobre Mudança do Clima (Convenção-Quadro) – COP 16 – e a 6ª Conferência das Partes servindo como Reunião das Partes do Protocolo de Kyoto – MOP6. Neste post, resumiremos as questões mais importantes da Convenção-Quadro e do Protocolo, os pontos altos das discussões em Cancun e a posição dos representantes do Brasil na Conferência

 

A Convenção-Quadro e o Protocolo de Kyoto

Antes de passar à análise da conferência propriamente dita, é importante destacar algumas características básicas da Convenção-Quadro e do Protocolo de Kyoto, bem como os momentos-chave de sua evolução  (para quem está iniciando os estudos sobre o tema, recomenda-se a visita ao recente portal do sistema da ONU sobre mudanças climáticas).

A Convenção-Quadro, assim como outra importante convenção multilateral sobre temas ambientais – a Convenção sobre Diversidade Biológica – foi  aberta para assinatura na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (RIO92), ainda hoje considerada o ponto alto das negociações internacionais ambientais. Em 21 de março de 1994, a Convenção-Quadro entrou em vigor e, atualmente, conta com 194 partes. O principal objetivo da Convenção é estabilizar a concentração de Gases de Efeito Estufa (GEEs) na atmosfera em um nível que  evite consequências  danosas ao sistema climático (cf. art. 1). Para atingir esse objetivo, as partes devem se guiar especialmente pelos seguintes princípios: desenvolvimento sustentável, responsabilidades comuns porém diferenciadas, prevenção, precaução e cooperação (cf. art. 2). Em seu artigo 4, a Convenção-Quadro previu mecanismos a serem utilizados para a estabilização e redução de emissões de GEEs e ressaltou as responsabilidades diferenciadas dos países desenvolvidos.

Seguindo a lógica das convenções-quadro, o texto é amplo e genérico, sem imposições e sanções (recomenda-se a leitura do post sobre a 1oª COP da CDB para maiores detalhes sobre as características e o funcionamento desse tipo de tratado). Ademais, Lago (2006) afirma que, após duras negociações, adotou-se um texto extremamente genérico para conseguir a adesão dos Estados, de modo que a Convenção apenas adiou divergências para o momento de se negociarem compromissos mais objetivos e concretos, ou seja, as discussões sobre o que veio a ser o  Protocolo de Kyoto.

O Protocolo de Kyoto foi adotado em 1997 e entrou em vigor em 2005. Nos termos de seu art.  3, os países listados no Anexo I da Convenção-Quadro (países desenvolvidos e países de economia em transição) se comprometeram a reduzir suas emissões quantificadas em 5% entre 2008 e 2012 em relação aos níveis de 1990. Tendo em vista a ponderação de que alcançar essas metas não é tarefa simples, o Protocolo previu mecanismos de flexibilização, como a Implementação Conjunta, o Comércio de Emissões e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo.

Note-se que o Protocolo tem um “prazo de validade”, isto é, as partes se compremeteram a reduzir as emissões por um período determinado, que finda em 2012. As negociações para um segundo período  deveriam começar, no mínimo, sete anos antes de 2012, nos termos do art. 3(9) , o que de fato ocorreu a partir da COP11, em Montreal. Esse processo foi reforçado na COP13, em Bali. De acordo com as decisões tomadas nessa COP (para mais informações, conferir o Bali Action Plan), um acordo sobre o segundo  período deveria ser alcançado até a COP15, que foi realizada em Copenhagen.

O documento resultante da COP15 foi o Acordo de Copenhague. Este consistiu em uma carta de intenções, sem efeito vinculante, em que vários pontos foram abordados, dentre os quais destacamos os seguintes: (i) o reconhecimento da necessidade de forte atuação política para combater urgentemente as mudanças climáticas e de profundos cortes nas emissões de gases estufa de diversas maneiras (através da redução do desmatamento por exemplo); (ii) comprometimento dos países desenvolvidos em contribuir com 30 bilhões de dólares entre 2010 e 2012; (iii) previsão do Fundo Climático Verde de Copenhague (tradução livre);  (iv) previsão de um mecanismo para acelerar o desenvolvimento tecnológico e apoiar ações de mitigação e adaptação.

Essas medidas representaram avanço e reconhecimento do desafio de adaptação aos efeitos adversos do aquecimento global. Entretanto, isso ficou ofuscado pelo fato de o acordo ter sido considerado de conteúdo mínimo e, sobretudo, pela falta de consenso das partes presentes na Conferência. Alega-se que esse acordo foi fruto da falta de transparência de negociações fechadas de última hora. Assim, a COP 15 foi considerada um  fracasso e contaminou o ambiente de outras conferências multilaterais sobre meio ambiente, levando à descrença geral no sistema internacional de proteção ambiental e nas soluções multilaterais.

É importante ressaltar que a Convenção-Quadro, o Protocolo e o conjunto de decisões tomadas nas dezesseis conferências das partes que ocorreram até o presente momento enfatizam a necessidade de se adotarem não apenas medidas de mitigação, mas também medidas de adaptação. A razão disso está no fato de que, mesmo que as medidas de mitigação sejam adequadamente desenvolvidas, reconhece-se que o aquecimento global e suas consequencias são inevitáveis. Assim, apenas o planejamento de medidas de adaptação a longo prazo podem evitar consequencias mais danosas.

As principais medidas de mitigação vigentes e discutidas na COP 16 são: reduções de emissões com utilização de mecanismos de mercado, como o MDL, captura e estocagem de CO2, utilização do mecanismo REDD. Em relação às medidas de adaptação, é de se notar o papel do “Nairobi work programme on impacts, vulnerability and adaptation to climate change”.

 

COP 16-MOP6

Tendo em mente o “fantasma” representado pela COP 15, vários erros puderam ser evitados. No entanto, permanece suspensa a decisão a respeito do segundo período dos compromissos assumidos no Protocolo de Kyoto. Nesse tema, as posições se mantiveram acirradas. O G77+China – grupo que congrega o gigante asiático e nações em desenvolvimento – insistiu que o Protocolo deve ter um segundo período a partir de 2012. Por outro lado, alguns países desenvolvidos, dentre eles o Japão, não quiseram voltar a se comprometer sob o acordo, pois este não obriga China e Estados Unidos à redução de emissões. Essa situação seria traduzida em desvantagem competitiva para o Japão em relação aos dois países mencionados.

Apesar das baixas expectativas, os resultados da COP16 surpreenderam todos os setores da sociedade no mundo todo (ver BBC, Guardian e Opinio Juris, por exemplo). Apenas a Bolívia manteve sua oposição. Uma das razões do sucesso foi o esforço da presidência da conferência (México) para evitar falta de transparência e negociações paralelas, elementos que haviam sido apontados como principais motivos para o fracasso da COP 15. A filosofia do serviço diplomático mexicano foi ouvir incensantemente e valorizar a manifestação de todos os Estados presentes.

Os acordos de Cancun

Ao final da Conferência, foram adotadas medidas que representam um avanço em relação à COP 15. Foram firmados os denominados “Acordos de Cancun”, que correspondem a uma série de mecanismos para combater o aquecimento global e permitir que os países se adaptem a suas dramáticas conseqüências.  Vale notar que boa parte das decisões de Cancun foram operacionalizações de medidas adotadas no Acordo do Copenhagen. Apontamos algumas medidas que se destacaram:

1) Comprometimento oficial em permitir o aumento da temperatura global em, no máximo, 2C.
2) A concordäncia das partes sob o Protocolo de Kyoto em continuar as negociações com o objetivo de completar seu trabalho e garantir que não haja lacunas entre o primeiro e o segundo período de comprometimento.
3) Criação, sob proposta do Governo mexicano, do Fundo Verde, para administrar a ajuda financeira dos países desenvolvidos aos países em desenvolvimento. O Fundo será formado por um conselho de 24 membros para dirigi-lo com igualdade de representação entre países desenvolvidos e em desenvolvimento.
4) Estabelecimento de um mecanismo tecnológico com um Comitê Executivo de Tecnologia e Centro Climático de Tecnologia para aumentar a cooperação tecnológica nas medidas de adaptação e mitigação.
5) O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo do Protocolo de Kyoto foi fortalecido para direcionar maiores investimentos e tecnologia.
6) Uma nova estrutura para planejamento e implementação de projetos de adaptação em países em desenvolvimento  foi estabelecida.
7) O sistema de Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação de florestas foi institucionalizado e trazido para o âmbito das negociações multilaterais.

 

A posição do Brasil: existe uma política externa de meio ambiente?

De acordo com Lago, de Estocolmo a Joanesburgo, o Brasil maneteve uma posição firme e suficientemente razoável a ponto de ser capaz de reunir países em desenvolvimento. Quando analisa a fase em que o Brasil ofereceu o Rio de Janeiro como sede da Conferência das Nações sobre Meio Ambiente de 1992, Lago (2006: 151) faz a seguinte asserção:

(…) o Ministério das Relações Exteriores repetiu, na área ambiental, o papel precursor que teve no Governo brasileiro com relação às questões de desenvolvimento econômico. O Itamaraty – apesar de percebido por alguns críticos como uma instituição que sabe justificar o injustificável com talento – tem tido, segundo o Embaixador Roberto Abdenur, a capacidade “de consolidar a noção de que a inserção externa do país é, sempre mais, uma fonte de oportunidades para o desenvolvimento nacional”.

Em fase posterior, no entender de Lago, o Brasil continuou a aproveitar as oportunidades e conseguiu manter a liderança dos G77+China.

Lisboa (2002) afirma, no entanto, que as posições do Brasil nas negociações internacionais até Joanesburgo sempre foram erráticas. Refletiam, sobretudo, interesses privados internos e refletiam as divergências entre os ministérios brasileiros. Na sua opinião, a única exceção a confirmar a regra havia sido a Convenção-Quadro, pois, neste tratado, o Brasil não assumiu compromissos, dada sua posição de país em desenvolvimento.

As afirmações de Lisboa devem ser ponderadas: se, por um lado, os Ministérios, de fato, apresentam opiniões normalmente divergentes, por outro, é notável que a posição do Brasil se manteve estável e forte a ponto de este ser capaz de liderar os G77+China desde a década de 90. Não obstante as negociações nos foros internacionais concentrarem profundas divergências, o Brasil tem conseguido valorizar cada vez mais a posição do diálogo e do multilateralismo, sem deixar de ser firme na defesa dos seus próprios interesses.

A Ministra do Meio Ambiente afirmou que o Brasil teve posição de protagonista nas duas importantes conferências multilaterais sobre meio ambiente deste ano. É importante notar que, na COP10 da CDB, o Brasil tinha mais força e chegou a afirmar que bloquearia as negociações caso o protocolo sobre repartição de benefícios (o tema mais relevante para o Brasil na COP mencionada) não fosse concluído. De todo modo, na COP16 da Convenção-Quadro, o Brasil manteve o papel relevante e os holofotes voltados para si. Isso ficou claro ao alcançar, na co-presidência da Reunião ministerial de alto nível,  o comprometimento das partes em continuar negociando o segundo período de comprometimento do Protocolo de Kyoto. Entretanto, para o pesquisador do Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia Fearnside, o Brasil ainda não considerou posição estratégica satisfatória, face à importância da questão climática para o país.

À guisa de conclusão, apresentamos as posições mais relevantes defendidas pelo Brasil ao longo da COP com base nas coletivas de imprensa disponibilizadas pela COP:

29/11: O Brasil desejava ter uma participação muito ativa. Ademais,  os representantes foram para a COP com espírito de que a contribuição do Brasil para a redução das emissões será uma experiência essencial. Fez-se ainda a consideração de que discutir um segundo período para Kyoto era chave. Sem discutir esse assunto, dificilmente outras negociações prosseguiriam, pois Kyoto significa o balanço entre os Estados.
01/12: O Brasil valoriza resultados vinculantes em termos legais tanto no âmbito da Convenção-Quadro quanto no âmbito do Protocolo. As asserções do Presidente Lula sobre o possível fracasso de Cancun foram interpretadas como meras frustrações. Foi criticada a posição dos países que defendem a poítica do “não me comprometo até vc se comprometer”. O Brasil não aceitaria um segundo período do Protocolo com apenas alguns Estados signatários. A única saída para tais países seria se retirar do Protocolo e enfrentar as consequências políticas desse ato. O Brasil é a favor de um segundo período de comprometimento no Protocolo de Kyoto com metas mais altas. Além disso, é a favor de comprometimentos voluntários, através de “Nationally Apropriate Actions”, no âmbito da Convenção-Quadro, por parte dos países “não-anexo I”. Na sua visão, todos devem assumir suas responsabilidades, incluindo os países em desenvolvimento. Frisou-se, no entanto, que este ainda não é o momento adequado pra todos estarem sujeitos a medidas vinculantes. A COP16 é o momento para operacionalizar o que não se conseguiu na COP15.
03/12: o ponto alto dessa coletiva foi a demonstração de desapontamento da delegação brasileira em relação ao fato de alguns países retornarem a posições antigas, dificultando as negociações sobre o Protocolo de maneira inesperada para essa COP.
4/12: Como coordenador do G77 nas questões de mitigação, o Brasil afirmou que esse grupo não é favorável a alcançar um acordo que englobe tudo. Outro ponto importante foi a manifestação da preferência por negociações diretas, pois é um elemento facilitador.

No dia 06/12, o Brasil participou de uma coletiva articulada pelo grupo BASIC. Afirmou-se que, apesar de este grupo não estar atuando em bloco, uma vez que estão atuando com os G77, suas posições haviam sido previamente articuladas. Frisou financiamento, Protocolo de Kyoto e cooperação tecnológica para adaptação são os temas mais importantes e de suja negociação nào abririam mão. Ademais, para o BASIC, é essencial trazer os EUA de volta às principais negociações ambientais. Não faz sentido ter acordos que não incluem o principal emitente de GEEs do mundo.

As demais coletivas foram sobre andamentos das negociações. Em todas as oportunidades o Brasil se mostrou extremamente otimista.

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Referências bibliográficas

LAGO, André Aranha Corrêa do. Estocolmo, Rio, Joanesburgo: O Brasil e as três Conferências Ambientais das Nações Unidas. FUNAG: Brasília, 2006.

LISBOA, Marijane Vieria. Em busca de uma política externa brasileira de meio ambiente: três exemplos e uma exceção à regra. SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 16(2): 44-52, 2002.

Negociando a Biodiversidade II, por Maybi Mota e Rafael Mendes

Dando prosseguimento à série a respeito das negociações no âmbito internacional voltadas à conservação e ao uso sustentável da diversidade biológica, neste post apresentaremos as principais discussões ocorridas durante a 10ª Conferência das Partes da Convenção sobre Diversidade Biológica (COP10/CDB) e seus resultados.

Assim como as demais Convenções Multilaterais sobre Meio Ambiente (conhecidas pela sigla MEA, do inglês Multilateral Environmental Agreements), a CDB adotou a técnica das “convenções-quadro”, que se caracterizam por apresentar um texto bastante genérico  e vago, que dificilmente é auto-aplicável. As principais razões da adoção dessa técnica foram:
(i)  levar os Estados assumir um compromisso com a proteção ambiental no contexto da Eco-92, postergando, no entanto, a regulação detalhada e operacional de pontos específicos (a utilização de organismos vivos geneticamente modificados, e.g.);
(ii) permitir maior acomodação de interesses divergentes dos Estados sobre temas extremamente controversos que essas convenções costumam tangenciar;
(iii) facilitar a evolução dos instrumentos adotados conforme o princípio da “melhor técnica disponível”.

Para operacionalizar e implementar paulatinamente a CDB, bem como monitorar seus mecanismos (cf. especialmente artigos 20, 21, 23 e 28 da CDB), os Estados-parte se reúnem regularmente nas Conferências das Partes (COPs). É importante notar que as decisões são normalmente adotadas por consenso, o que ressalta a necessidade de sua textura flexível voltada a acomodar interesses diversos. Desde a entrada em vigor da CDB (final de 1993), diversos estudos foram coordenados e metas estabelecidas a partir das COPs. No entanto, o primeiro texto operacional e juridicamente vinculante foi adotado apenas em janeiro de 2000: o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança.


Na COP10, a  grande pendência presente na pauta das Sessões de Alto Nível (High Level Segment) – nas quais são negociados versões finais de documentos vinculantes entre representantes de alto escalão (de 27 a 29/10) – era o acesso à repartição dos benefícios decorrentes do uso da biodiversidade (ABS, sigla do inglês Access and Benefit Sharing). Ademais, havia a intenção de se redefinirem estratégias para o financiamento dos objetivos da CDB e  para alcançar metas de redução da perda de biodiversidade estabelecidas para 2020.

Nas sessões paralelas – nas quais estão presentes representantes da sociedade civil e servidores de órgãos do Estado  (18 a 29/10) – foram ainda tratados os seguintes assuntos: biodiversidade de águas interiores, biodiversidade marinha e costeira, biodiversidade de áreas de montanha, áreas protegidas, uso sustentável da biodiversidade,  biodiversidade e mudanças climáticas.

De uma maneira geral, pode-se afirmar que as negociações na COP10 foram bem sucedidas, pois seu principal objetivo foi alcançado: a assinatura de um protocolo regulando o ABS. Esse resultado contrariou as especulações da mídia nacional e internacional: após o fracasso de Copenhague, havia poucas esperanças de que, na COP10, fosse atingido o consenso necessário para a aprovação de tal  protocolo.

 

Repartição de Benefícios

O ABS é discutido desde a conclusão da CDB. No entanto, por se tratar de um dos temas que mais opunham países megadiversos – normalmente países em desenvolvimento – e países que detêm a tecnologia para a exploração da biodiversidade – países desenvolvidos -, a discussão se arrastou até a COP10. Dois marcos importantes foram a criação, em 2000, do Ad Hoc Open-ended Working Group on Access and Benefit-sharing – que ficou responsável por trabalhar o tema e apresentar propostas nas COPs – e a adoção, em 2006, das Bonn Guidelines (para mais detalhes, cf. post anterior).

O ABS de fato concentrou as atenções durante a COP, pois é descrito não só como um, pilar da CDB, um instrumento finaciador da preservação e da redução da perda da biodiversidade – ao criar um fluxo de fundos norte-sul -, como apontado pelo Diretor Executivo do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, mas também, nas palavras do Secretariado da CDB como um instrumento importante para lutar contra a pobreza e atingir os Objetivos do Milênio. É importante notar também que o controle do acesso à biodiversidade está relacionado à coibição da biopirataria e à valorização do conhecimento tradicional.

As negociações durante a COP10 foram longas e duras, levando a imprensa e os relatores do evento a afirmar que dificilmente o consenso seria alcançado. As duas razões para isso seriam as complexidades políticas e técnicas que o texto envolve. Os pontos mais controversos eram campo de aplicação  (somente “recursos genéticos” ou “recursos genéticos e derivados”?) e escopo temporal (teria o protocolo efeito retroativo como estavam pretendendo os países africanos?).

Apesar de todos maus presságios, a COP10 foi encerrada com a conclusão do Protocolo de Nagoya. Sua versão final não incluiu, no escopo, os derivativos, mas apenas os recursos genéticos.  Ademais, não está previsto o efeito retroativo. Mas, no geral, os Estados disseram estar satisfeitos com o “sucesso” de Nagoya.

Outros pontos a serem destacados são:
(i) atribuição de grande peso às medidas internas dos Estados para regular o ABS;
(ii) reforço do consentimento prévio (detalhando como este deve ser obtido);
(iv) previsão de um mecanismo de ABS multilateral para o caso em que os recursos são transfronteiriços ou em que não é possível obter consentimento prévio;
(iv) aumentar a transparência e o monitoramento através da criação de checkpoints e do sistema de certificação para acompanhar o cumprimento do Protocolo (ponto que o Brasil havia reforçado: ver abaixo);
(v) inserção da sociedade civil e das populações tradicionais na CDB em vários níveis;
(vi) cooperação para capacitação e transferência de tecnologia;
(vii) incorporação de uma lista não exaustiva de benefícios (monetários e não-monetários).

 

Outros pontos relevantes tratados na COP10

A Economia da biodiversidade e seu financiamento

Durante a COP10, foi lançado o estudo final The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB), que deu grande impulso à valoração econômica da biodiversidade ao apontar índices econômicos que refletem a perda da biodiversidade  no mundo todo. Foi lançada também uma parceria entre a Satoyama Initiative e o GEF, com vistas a financiar os trabalhos desta organização, a qual se propõe a dar suporte a iniciativas que procuram conciliar biodiversidade e bem estar humano. Por fim, outra notícia importante foi a oferta do Governo japonês de USD 2bilhões (distribuídos nos próximos três anos) aos países em desenvolvimento para lidar com a gestão da biodiversidade.

Plano de metas para 2020

Ultrapassada a crise nas negociações sobre o Protocolo de Nagoya, as partes conseguiram caminhar para “fechar o pacote” e repactuar as metas para a redução da perda de biodiversidade. Apresentado o fracasso no cumprimento das metas que, em 2002, haviam sido estabelecidas para 2010, as partes buscaram estabelecer metas mais realistas.

Conectando CDB, a Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas e a Convenção sobre Desertificação

As discussões sobre as reduções das emissões de gases de efeito estufa por redução de desmatamento foram também bastante extensas, pois envolve questões relacionadas a ambas as convenções. Ademais, foi criado um pavilhão especial para tratar dessa interconexão, que foi nomeado Pavilhão das Convenções da Rio-92 sobre Ecossistemas.

 

A posição do Brasil na COP10


Sem entrar no mérito de saber se isso é uma vantagem ou uma desvantagem, o Brasil não é um país pequeno. Não tem e não pode ter uma política externa de país pequeno.
(…)
O multilateralismo encontra nas Nações Unidas sua mais legítima expressão. (…) Mesmo quando as ações da ONU parecem não ter resultados imediatos, como nas grandes conferências sobre meio ambiente, desenvolvimento social e direitos da mulher, entre outras, a ONU ajuda a formar a consciência do mundo.
Palestra do Ministro Celso Amorim, “II Conferência Nacional de Política Externa e Política Internacional – O Brasil e o Mundo que vem aí”, Rio de Janeiro, Palácio Itamaraty, 5 de novembro de 2007


O estado brasileiro assumiu o papel de liderança no Grupo dos 17 países megadiversos do mundo, que, por coincidência, é composto, em larga maioria, por países em desenvolvimento. Ao mesmo tempo,  reforçou a divisão entre os países desenvolvidos e os países em desenvolvimento, ao defender duramente que os países desenvolvidos deveriam financiar a conservação e o uso sustentável da Biodiversidade (antes da COP, o Brasil já havia ressaltado, por exemplo, a necessidade de atitudes mais enérgicas por parte dos países europeus). Ademais, já na Cúpula da América Latina e do Caribe sobre Integração e Desenvolvimento (17/12/2008), alcançara apoio dos Estados dessa região à adoção, na COP10, do regime de ABS. No contexto dessa divisão “norte/sul”, o Brasil apresentou uma discordância apenas em relação aos países africanos, que defendiam o efeito retroativo do Protocolo sobre ABS, enquanto o Brasil, preocupado com as espécies exóticas em que é baseado seu agronegócio, é contrário ao efeito retroativo.

O Brasil realizou três coletivas de imprensa e dois eventos paralelos, nos quais foi possível verificar claramente sua posição sobre documentos vinculantes e quais seriam os focos para os quais gostaria de chamar a atenção da comunidade internacional.

Na primeira coletiva (21/10), representou o Brasil  Paulino Franco de Carvalho, chefe da delegação brasileira e chefe da divisão de meio ambiente do MRE. Ressaltou o diplomata que o Brasil insistiria que o protocolo sobre ABS abrangesse não só recursos genéticos, mas também derivativos, pois parte considerável dos benefícios vem dos derivados, não dos recursos genéticos em si mesmos. Além disso, mecanismos de compliance são considerados chave para que o protocolo seja aplicável na realidade, especialmente se envolvessem checking points, ou seja, formas de checar, em cada âmbito, se a regulação foi cumprida (nacional e internacional). Além disso, o diplomata deixou muito claro que o Brasil não aceitaria negociar outros pontos sem a conclusão do Protocolo sobre ABS.

Na segunda coletiva (26/10), esteve presente Bráulio Diaz, Secretário de Biodiversidade e Florestas do MMA, o qual apontou que a negociação do ABS enfrentava dificuldades, especialmente por conta do escopo do protocolo. Segundo o Secretário, o Brasil não sairia com um Protocolo que não fosse detalhado. Genes e biomoléculas que são expressão dos genes deveriam estar abrangidos por “recursos genéticos”. Sobre as metas de redução da perda de biodiversidade, o Secretário apontou que o Brasil estava defendendo um plano estratégico ambicioso, mas passível de ser cumprido. Ele afirmou, por exemplo, que o Brasil tem capacidade para reduzir a perda em determinadas áreas, mas não em outras, como o Cerrado, onde está a maior parte do agronegócio brasileiro.

Na terceira coletiva em (28/10), Luiz Alberto Figueiredo (MRE) e Izabella Teixeira (Ministra do Meio Ambiente), ressaltaram o papel do ABS como mecanismo de inovação e proteção do conhecimento tradicional:

Compartilhar benefícios não é só transferir recursos, mas também proteger as populações e a biodiversidade.

A Ministra também frisou que era necessário que, durante as negociações, o Brasil buscasse pragmatismo e flexibilidade sem abrir mão dos objetivos com os quais foi para a COP10. Quanto aos mecanismos de financiamento, a Ministra declarou que é necessário ter metas com resultados e, assim, pensar novas estratégias. Seu discurso foi fechado conclamando a comunidade internacional a ter uma nova perspectiva a gestão do meio ambiente, pois as convenções que temos hoje foram feitas há 20 anos!

Nos eventos paralelos,(26/10 e 28/10), foram apresentados resultados e impactos da primeira fase de implementação do Programa de Áreas Protegidas da Região Amazônica no Brasil (pelo qual o Brasil recebeu uma condecoração da WWF) e os esforços no sentido de implementar as provisões da Convenção sobre Mudanças Climáticas e da CDB de forma integrada. Nesse evento, o Brasil também tratou da necessidade de transversalidade da biodiversidade com economia e, portanto, de integrar os setores produtivos à discussão.

Percebe-se, portanto, que a posição do Brasil durante a COP10 se manteve coerente com o que vem defendendo:  aposta nas negociações multilaterais, defesa ferrenha do protocolo sobre ABS e do sistema de metas, busca de financiamento para a manutenção da biodiversidade, dar visibilidade ao sucesso do Brasil no sistema de áreas protegidas e reforço do REED. No entanto, é possível afirmar que o discurso das metas de redução das perdas se contradiz com os resultados que o Brasil alcançou e com a questão do avanço do agronegócio: o país cumpriu apenas duas das 51 metas propostas em 2002 e, apesar de o Cerrado ser reconhecido como a savana mais rica em biodiversidade do mundo e como segundo maior bioma do Brasil, o Secretário Braulio Dias afirmou que dificilmente o Brasil freará as perdas nessa área.

O Brasil se declarou satisfeito com o texto final do Protocolo de Nagoya, o que sela o sucesso de sua participação na COP10.

* Para maiores informações sobre as funções do ABS, recomenda-se a leitura do texto: MARTINS, Letícia Costa et alli. A Convenção sobre Diversidade Biológica: repartindo benefícios e protegendo recursos. Revista de Direito Ambiental, Vol.51, Ano 13 Julho – Setembro 2008.

*Para consultar todos os resultados documentados da COP, dirija-se a este link.

Negociando a Biodiversidade, por Rafael Mendes e Maybi Mota

O presente post é o primeiro de uma série de três textos que tratarão das negociações no âmbito internacional sobre conservação e uso da diversidade biológica. Neste primeiro texto, apresentaremos noções gerais a respeito da Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB).

Na Parte I, apresentamos o objeto e os objetivos da CDB e apontamos os itens mais discutidos do seu texto. Tais itens são explorados com maiores detalhes, na parte II do post, onde adotamos dois enfoques: o jurídico (o que determina o texto da CDB) e o político (como está sendo negociada a aplicação do texto). Aqui introduziremos os temas fulcrais da Conferência das Partes da CDB e da Conferência das Partes servindo com Reunião das Partes do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança. Por fim, na parte III, expomos qual é a posição do Brasil em relação à negociação da biodiversidade: afinal, o que estamos comprando e o que estamos vendendo no contexto do discurso internacional?

Portanto, com este texto, objetivamos fornecer uma base para as dicussões sobre o que ocorreu e está ocorrendo em Nagoya (i) na 5ª Conferência das Partes servindo com Reunião das Partes do Protocolo de Cartagena (MOP5 – sigla da nomenclatura em inglês Meeting of the Parties), entre 11 e 15 de outubro, e (ii) na 10ª Conferência das Partes da Convenção sobre Diversidade Biológica (COP10), entre 18 e 29 de outubro.

Notamos que pretendemos dar uma visão geral sobre a COP10 e a MOP5 (como o mundo está vendo o tema da biodiversidade e qual é a geometria das negociações) sem deixar de sempre introduzir um capítulo específico sobre o Brasil, uma vez que o evento é uma oportunidade única de verificar a Política Externa Brasileira sobre Meio Ambiente e suas relações com outros temas na prática.

I. Noções gerais sobre a CDB

A CDB foi concluída sob os auspícios da ONU na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (mais conhecida como RIO-92), ponto alto das negociações multilaterais sobre meio ambiente. O texto final conta atualmente com 153 países signatários mais a Comissão Européia. Os objetivos principais da CDB são:

(i) a preservação biodiversidade da Terra;
(ii) a utilização sustentável de seus componentes;
(iii) a repartição justa e equitativa dos benefícios derivados da utilização de recursos genéticos.

O próprio escopo da CDB já permitia prever que sua negociação não haveria de ocorrer num ambiente parcimonioso. E, de fato, não o foi, como nos permite verificar o relato do do diplomata brasileiro Lago (2007):

A Convenção exigiu longas e penosas negociações que procuraram encontrar um enfoque satisfatório para uma questão que parte de uma realidade difícil: dois terços dos recursos genéticos mundiais encontram-se em países em desenvolvimento, mas a grande maioria dos recursos tecnológicos e financeiro para explorá-los pertence aos países desenvolvidos. Ao mesmo tempo, existia – e continua a existir – a percepção de certos setores de que os recursos biológicos e genéticos deveriam ser incluídos entre os global commons.

Note-se que o relato também nos permite afirmar que as discussões sobre o objeto e o escopo da CDB não evoluíram muito desde 1992. Por se tratar de uma Convenção que pretende regular aspectos referentes a recursos genéticos, ela envolve assuntos sensíveis aos países desenvolvidos, como biotecnologia, alteração genética de organismos vivos e transferência tecnológica. Nesse sentido, esses países percebiam (e ainda percebem) a CDB como sendo uma ameaça à direitos de propriedade intelectual (SANDS, 2003), enquanto os países em desenvolvimento reclamam sua participação nos benfícios decorrentes do uso da biodiversidade.

II. Pontos mais discutidos da CDB

II.a) Patrimônio Comum da Humanidade

Já em seu preâmbulo, a CDB declara ser a biodiversidade preocupação comum da humanidade (common concern of mankind). Distanciando-se, portanto, do desejo de alguns países desenvolvidos de transformar a biodiversidade em patrimônio comum da humanidade. Para Accioly (2009: 714), o princípio da preocupação comum da humanidade aplicada à biodiversidade significa que esta é visualizada como transcrevemos abaixo:

(..) [uma] responsabilidade indivisível da humanidade, uma vez que a sua preservação só pode ser atingida se os direitos soberanos sobre os diversos elementos específicos da biodiversidade forem exercidos de forma que os estados individualmente levem em consideração a sua responsabilidade de preservação da biodiversidade perante a comunidade internacional como um todo.

Para este mesmo autor, o princípio da preocupação comum da humanidade expressa, em termos práticos, aspectos da cooperação internacional, como a diferenciação das obrigações de cada Estado de acordo com a sua capacidade e responsabilidade (definida atualmente como “responsabilidade comum porém diferenciada”); a solidariedade entre os Estados – que se materializa na ajuda financeira e tecnológica – e, por fim, a reciprocidade entre as obrigações de conservação e os benefícios obtidos perante a comunidade internacional.

II.b) Soberania

Outra característica fundamental da CDB encontra-se em seu art. 3º, qual seja, a garantia de que cada Estado tem o direito soberano de exploração de sua biodiversidade, de acordo com sua própria política ambiental. Esse princípio é repetido em todos instrumentos que lidam em nível internacional com a gestão de recursos naturais, pois há um temor generalizado dos Estados de que a flexibilização da soberania imposta por normas e princípios do Direito Internacional do Meio Ambiente, seja indevidamente estendida, levando à “expropriação” dos recursos mencionados.

Encontra-se, no mesmo artigo, uma das espécies de limitação da soberania: o princípio da “proibição de danos transfonteiriços” (oriundo da arbitragem Trail Smelter). De acordo com esse princípio, cada Estado é soberano para explorar seus recursos, desde que não cause danos ao território de outros Estados.

II.c) Financiamento

O mecanismo financeiro da CDB é praticamente o mesmo da Convenção sobre Mudanças Climáticas, sendo composto de fontes de financiamento bilateral (acordo entre as partes), regional (por intermédio de organizações internacionais regionais) e multilateral (através do Global Environment Facility).

II.d) Cooperação

A CDB, com o intuito de incentivar a cooperação técnico-científica entre os Estados parte, e em conformidade com seu art. 18, criou o chamado clearing-house mechanism, que consiste num banco de dados global alimentado por pontos focais nacionais com informações que dizem respeito à biodiversidade. O clearing-house mechanism é considerado um divisor de águas no intercâmbio de informações entre as nações no que tange à biodiversidade (LAIHONEN;KALLIOLA; SALO, 2004).

II.e) Acesso a recursos genéticos e compartilhamento de seus benefícios

Este tema é tratado no art. 15 da Convenção, o qual determina que o acesso a recursos de um Estado por outro se dará de acordo com a legislação nacional do primeiro, devendo este permitir o acesso ambientalmente saudável e também não devendo impor restrições contrárias ao objetivo da Convenção. Ressalta ainda o §5º deste artigo que o acesso aos recursos genéticos se vincula ao prévio consentimento do país de origem do recurso natural.

Em suma, as Partes têm o direito de regulamentar da forma que desejem sobre o acesso aos seus recursos genéticos, entretanto, ao exercê-lo, devem levar em consideração algumas questões, como os objetivos da própria CDB e permitir o acesso ambientalmente saudável desses recursos.

A parte mais polêmica do artigo, e também uma das mais controvertidas questões da CDB, se refere ao §7º deste art. 15, que afirma o que segue:

Cada Parte Contratante deve adotar medidas legislativas, administrativas ou políticas (…) para compartilhar de forma justa e eqüitativa os resultados da pesquisa e do desenvolvimento de recursos genéticos e os benefícios derivados de sua utilização comercial e de outra natureza com a Parte Contratante provedora desses recursos. Essa partilha deve dar-se de comum acordo.

De acordo com SANDS (2003: 520) esse artigo daria margem a pedidos de participação nos lucros advindos da exploração de recursos genéticos realizada por empresas localizadas nos países desenvolvidos.

Sobre essa questão, em 2002, na 6ª Conferência das Partes, foram adotadas as Diretrizes de Bonn, um documento voluntário que trata especifica e mais detalhadamente sobre o acesso a recursos genéticos e o compartilhamento eqüitativo de seus benefícios. De acordo com Hirakuri (2008: 99) as Diretrizes de Bonn apresentam as etapas básicas do sistema de acesso e repartição de benefícios. A autora também destaca que estão contidos nessas Diretrizes os elementos básicos do sistema de consentimento prévio fundamentado (PIC) para o acesso a recursos genéticos e, além disso, Hirakuri (2008: 100) apresenta alguns pontos-chave das Diretrizes, quais sejam:

a) os princípios fundamentais que sustentam o sistema de PIC devem incluir certeza e clareza legal;
b) o acesso aos recursos genéticos deve ser facilitado por um custo mínimo;
c) as restrições ao acesso de recursos genéticos devem ser transpartentes e não contrariar os objetivos da CDB;
d) o PIC porveniente do governo do país provedor e de quaisuqer atores diretamente envolvidos como os indígenas e comunidade locais deve ser obtido adequadamente de acordo com as circunstâncias e sujeita-se às leis dométicas.

II.f) Transferência de tecnologia

Outro dispostivo importante da CDB é o seu art. 16 que trata do acesso e transferência de tecnologia (inclusive biotecnologia). Nesse artigo estabeleceu-se que deve ser dado o acesso e deve ser realizada a transferência de “tecnologias que sejam pertinentes à conservação e utilização sustentável da diversidade biológica ou que utilizem recursos genéticos e não causem dano sensível ao meio ambiente, assim como a transferência dessas tecnologias.”

Sobre tecnologias alvo de patentes, ficou acordado o que segue:

(…) reconhecendo que patentes e outros direitos de propriedade intelectual podem influir na implementação desta Convenção, devem cooperar a esse respeito em conformidade com a legislação nacional e o direito internacional para garantir que esses direitos apóiem e não se oponham aos objetivos desta Convenção.

De acordo com Sands (2003: 521), a linguagem desse último parágrafo é suficientemente ampla, de modo a permitr uma interpretação de que, em certas circunstâncias, a Convenção poderá prevalecer sobre direitos de propriedade inteletctual protegidos por outros tratados.

II.g) Biotecnologia e Biossegurança

A art. 19 da CDB trata especificamente de biotecnologia e da distribuição dos seus benefícios, e, portanto, tem o mérito de ter sido o primeiro texto a regular tal assunto em nível global. Também nesse dispostivo, a CDB trata, en passant, da questão dos organismos geneticamente modificados, requerendo que a Parte que o introduza em outro Estado forneça toda a informação disponível sobre o manejo seguro desses organismos e os seus potenciais impactos adversos (art. 19, §4º).

Com o intuito de aprofundar a regulação sobre esses organismos, as Partes se comprometeram, através do §3º do art. 19, a refletir sobre a adoção de um protocolo específico nessa área. Isso se concretizou durante a 2ª COP (1995), quando foi criado o Open-Ended Ad Hoc Working Group on Biosafety (BSWG), o qual tinha por escopo elaborar um rascunho para as negociações de um protocolo focado especificamente no movimento transfronteiriço de organismos geneticamente modificados.

O texto elaborado pelo BSWG foi utilizado nas negociações da 1ª COP Extraordinária (COPEx), ocorrida em Cartagena, em fevereiro de 1999. Devido à diversas controvérsias, como a inclusão do princípio da precaução, requerimentos de documentação e rotulagem, entre outros, a COPEx foi suspensa, para só então ter prosseguimento em Montreal, durante entre os dias 24 e 29 de janeiro de 2000.

Nas negociações, ocorreu uma divisão em três grupos principais, quais sejam, o Grupo de Miami, liderado pelo EUA, que era contra a inclusão do Princípio da Precaução; o Grupo dos Like-Minded, que foi formado para opor-se ao Grupo de Miami, defendendo, portanto, o princípio da precaução e o direito de dizer não aos transgênicos, e por fim, a União Européia, que não apresentava uma postura tão firme na defesa do direito de dizer não (LISBOA, 2002).

Após uma semana de intensa negociação, foi adotado o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança, o qual entrou em vigor no dia 11 de setembro de 2003. Por fim, após imensa pressão das ONGs, cooperativas de camponeses e entidades de consumidores, permaneceram o princípio da precaução e outras questões repudiadas pelo Grupo de Miami.

 

III. A posição do Brasil

De acordo com Lago (2007), o Brasil atribui grande importância para a área da biodiversidade, já que abrigando de 20 a 25% dos recursos biológicos e genéticos do mundo, temos considerável potencial para nos beneficiarmos fortemente da ‘geo-economia’, que segundo ele, seria a revolução tecnológica representada pela possibilidade de decifração do código genético dos organismos vivos e as suas aplicações comércio-industriais.

Nesse sentido, portanto, o Brasil deve ter em mente que o processo negociador da CDB não trata apenas da conservação da biodiversidade, abrangendo também importantes objetivos políticos, econômicos e comerciais (TESCARI e VARGAS, 2007). Transcrevemos abaixo citação feita no trabalho de Lago (2007: 212) que descreve bem qual era a posição brasileira quando da negociação da CDB:

Os países em desenvolvimento devem beneficiar-se da pesquisa e do desenvolvimento baseados em material biológico retirado de seus territórios. Devem ser recompensados os custos de conservação da diversidade biológica em que tiverem incorrido os países detentores de tais recursos […] Os avanços alcançados em matéria de biotecnologia e o potencial econômico para a exploraão da biodiversidade tornam necessário um acordo internacional que estabeleça mecanismos transparentes, sujeitos ao consentimento expresso do país possuidor dos recursos genéticos originais, que levem ao acesso controlado de tais recursos, com vistas à sua exploração comercial e utilização científica. Tais mecanismos deverão igualmente conter dispositivos explícitos prevendo a divisão equânime dos benefícios resultantes de tal exploração e utilização.

No que se refere a acesso a recursos genéticos e compartilhamento de seus benefícios, o problema enfrentando pelos países de origem de recursos genéticos (e portanto, pelo Brasil), é que a legislação nacional, e também as Diretrizes de Bonn (estas por seu caráter voluntário), não garantem os direitos desses países, já que podem não alcançar infratores fora do território nacional. Nesse sentido, a posição brasileira, junto com outros membros do Grupo dos Países Megadiversos Afins, é a implementação de um regime internacional concreto e vinculante que trate do acesso a recursos genéticos e da repartição de benefícios (TESCARI; EVERTON, 2007).

Para os países em desenvolvimento, tal regime deve promover a pesquisa, a capacitação e a redução da pobreza. Além disso, o Brasil tem dado destaque à necessidade desse regime consagrar, como pré-requisito para a utilização de um recurso genético, a obrigação do “consentimento prévio informado do país de origem dos recursos genéticos, bem como o consentimento das comunidades locais e indígenas, no que se refere a seus conhecimentos tradicionais” (TESCARI; EVERTON, 2007).

Cabe ainda ressaltar um último aspecto da posição brasileira sobre acesso a recursos genéticos. Trata-se de uma questão de linguagem a ser utilizada nos documentos regulamentadores desse regime internacional, qual seja, a defesa de que a repartição dos benefícios oriundos dos recursos genéticos deve se dar com os países de origem desses recursos, e não com países provedores (estes últimos, na linguagem da CDB, são aqueles que fornecem o recurso genético retirado de fontes in situ ou ex-situ, o qual pode ou não ser originário deste país). Tal preocupação se mostra importante pela seguinte razão apontada por Tescari e Everton (2007):

(…) considerando-se o histórico de apropriação indevida de recursos provenientes dos países megadiversos, que se encontram atualmente em coleções ex-situ localizadas nos países usuários daqueles recursos, a preocupação busca impedir que se legitime um sistema que resulte em alienação dos países em desenvolvimento, por meio da transferência de recursos genéticos de um país desenvolvido para outro.

Já no que tange à negociação do Protocolo de Cartagena, o Itamaraty foi errático, não defendeu uma posição clara. Isso refletia a divergência existente no próprio Executivo brasileiro, com o Ministério de Ciência e Tecnologia e o Ministério da Agricultura sendo favoráveis ao alinhamento com a posição do Grupo de Miami, o Ministério do Meio Ambiente se opondo à exclusão do princípio da precaução e o Ministério da Justiça defendendo a documentação e rotulagem plena dos organismos geneticamente alterados (LISBOA, 2002).

De acordo com Barros-Platiau (2006) o Brasil adotou uma posição cautelosa no âmbito do Protocolo de Cartagena e, segundo ele, a política externa brasileira continua sem ter uma posição clara dentro do regime internacional da biossegurança. Importante lembrar que ao término das negociações, o Brasil resolveu não assinar o Protocolo, sendo que até países do Grupo de Miami o fizeram. Isso só viria a ocorrer no Brasil em 22 de fevereiro de 2004.

BIBLIOGRAFIA

ACCIOLY, Hildebrando, NASCIMENTO E SILVA, G. E. Do, CASELLA, Paulo Borba. Manual de Direito Internacional Público. Saraiva: São Paulo, 2009, 17ª ed..
BARROS-PLATIAU, Ana Flávia. A política externa ambiental:do desenvolvimentismo ao desenvolvimento sustentável In: ALTEMANI, Henrique; LESSA, Antônio Carlos (Orgs.). Relações Internacionais do Brasil: temas e agendas. Saraiva: São Paulo, 2006, 1ª ed., v. 2.
HIRAKURI, Sofia R. As Diretrizes de Bonn sobre o consentimento prévio fundamentado: uma análise comparativa sobre limitações e barreiras para a implementação nacional, In: MAZZUOLI, Valério de Oliveira., BARROZO, Helena Aranda, TESHIMA, Marcia. Novos Estudos de Direito Internacional Contemporâneo. EDUEL: Londrina, 2008, 1ª ed., v. 1.
LAGO, André Aranha Corrêa do. Estocolmo, Rio, Joanesburgo: o Brasil e as três conferências ambientais das Nações Unidas. Fundação Alexandre de Gusmão: Brasília, 2007, 1ª ed..
LAIHONEN, Pasi, KALLIOLA, Risto, SALO, Jukka. The biodiversity information clearing-house mechanism (CHM) as a global effort. Environmental Science & Policy, v. 7, issue 2, April 2004.
LISBOA, Marijane Vieira. Em busca de uma política externa brasileira de meio ambiente: três exemplos e uma exceção à regra. São Paulo em Perspectiva, v.16, 2002.
SANDS, Philippe. Principles of International Environmental Law. CUP: Cambridge, 2003, 2 ed..
TESCARI, Aridana Sader, VARGAS, Everton Vieira. A biodiversidade como recurso estratégico: uma reflexão do ângulo da política externa. Dossiê CEBRI, Ano 6, v. 2, 2007. Disponível em: . Acessado em 28 out. 2010.

Inscrições abertas para Ciclo de Debates sobre Resíduos Sólidos

O Núcleo de Estudos Internacionais do Largo de São Francisco (NEI/FDUSP), por meio de seu Projeto de Direito Internacional do Meio Ambiente (P6), convida a comunidade acadêmica, a sociedade civil e os profissionais da área ambiental a participarem do:

CICLO DE DEBATES SOBRE RESÍDUOS SÓLIDOS


 

1ª Mesa: Tráfico internacional de resíduos perigosos no âmbito da Convenção da Basiléia”

[Vagas esgotadas, com possibilidade de aguardar em lista de espera]

Data e horário: 03/11/2010 (quarta-feira), das 19h30 às 22h.

Debatedores convidados:

  • Dra. Luciana Ziglio, consultora ambiental e doutoranda em Geografia Política e Meio Ambiente, pela USP.
  • Prof. Dr. Geraldo Miniuci, doutor e livre-docente em Direito Internacional, pela FDUSP.
  • Dr. Edward Ferreira Filho, Promotor de Justiça, no Ministério Público de São Paulo.

Presidente da Mesa: Profa. Dra. Ana Maria Nusdeo, Professora Doutora do Departamento de Direito Econômico, Financeiro e Tributário da FDUSP.

Local: Auditório “Arcadas”, no 4º andar intermediário do Prédio Anexo à Faculdade de Direito da USP (FDUSP), Largo de São Francisco, nº 95, em São Paulo-SP.


2ª Mesa: “Contaminação por resíduos e os desafios da Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/2010)”

[Vagas esgotadas, com possibilidade de aguardar em lista de espera]

Data e horário: 04/11/2010 (quinta-feira), das 20h00 às 22h30.

Debatedores convidados:

  • Dr. Fausto Panicacci, Promotor de Justiça, no Ministério Público de São Paulo (MP-SP).
  • Dra. Vera Vidigal, advogada da área ambiental, na Trench Rossi e Watanabe Advogados.
  • Dr. Alfredo Rocca, Gerente da Divisão de Avaliação de Resíduos Sólidos e Áreas Contaminadas da Cetesb.
  • Dr. Gesner Oliveira, Presidente da Sabesp e doutor em Economia, pela Universidade da Califórnia, Berkeley.

Presidente da Mesa: Profa. Dra. Patrícia Iglecias Lemos, Professora Doutora do Depto. de Direito Civil, advogada e consultora ambiental.

Local: Auditório “Arcadas”, no 4º andar intermediário do Prédio Anexo à Faculdade de Direito da USP (FDUSP), Largo de São Francisco, nº 95, em São Paulo-SP.

 

Inscrições gratuitas (vagas limitadas): p6@nei-arcadas.org.


Serão concedidos certificados com a respectiva carga horária a quem participar de pelo menos uma das mesas e confirmar sua inscrição via email até o dia 30 de outubro de 2010.

 

Organizadores: João (11- 84713800) e Marina (11- 93052773)

 

Posts relacionados à temática do evento já publicados no Blog do NEI:

Resíduos “internacionalizados”, Convenção da Basileia e a normativa brasileira sobre resíduos sólidos, por Maybi Mota – 18/09/2010

O Brasil definitivamente não é a lixeira dos outros, por João Mendes e Marina Oliveira – 19/08/2009