Negociando a Biodiversidade, por Rafael Mendes e Maybi Mota

O presente post é o primeiro de uma série de três textos que tratarão das negociações no âmbito internacional sobre conservação e uso da diversidade biológica. Neste primeiro texto, apresentaremos noções gerais a respeito da Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB).

Na Parte I, apresentamos o objeto e os objetivos da CDB e apontamos os itens mais discutidos do seu texto. Tais itens são explorados com maiores detalhes, na parte II do post, onde adotamos dois enfoques: o jurídico (o que determina o texto da CDB) e o político (como está sendo negociada a aplicação do texto). Aqui introduziremos os temas fulcrais da Conferência das Partes da CDB e da Conferência das Partes servindo com Reunião das Partes do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança. Por fim, na parte III, expomos qual é a posição do Brasil em relação à negociação da biodiversidade: afinal, o que estamos comprando e o que estamos vendendo no contexto do discurso internacional?

Portanto, com este texto, objetivamos fornecer uma base para as dicussões sobre o que ocorreu e está ocorrendo em Nagoya (i) na 5ª Conferência das Partes servindo com Reunião das Partes do Protocolo de Cartagena (MOP5 – sigla da nomenclatura em inglês Meeting of the Parties), entre 11 e 15 de outubro, e (ii) na 10ª Conferência das Partes da Convenção sobre Diversidade Biológica (COP10), entre 18 e 29 de outubro.

Notamos que pretendemos dar uma visão geral sobre a COP10 e a MOP5 (como o mundo está vendo o tema da biodiversidade e qual é a geometria das negociações) sem deixar de sempre introduzir um capítulo específico sobre o Brasil, uma vez que o evento é uma oportunidade única de verificar a Política Externa Brasileira sobre Meio Ambiente e suas relações com outros temas na prática.

I. Noções gerais sobre a CDB

A CDB foi concluída sob os auspícios da ONU na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (mais conhecida como RIO-92), ponto alto das negociações multilaterais sobre meio ambiente. O texto final conta atualmente com 153 países signatários mais a Comissão Européia. Os objetivos principais da CDB são:

(i) a preservação biodiversidade da Terra;
(ii) a utilização sustentável de seus componentes;
(iii) a repartição justa e equitativa dos benefícios derivados da utilização de recursos genéticos.

O próprio escopo da CDB já permitia prever que sua negociação não haveria de ocorrer num ambiente parcimonioso. E, de fato, não o foi, como nos permite verificar o relato do do diplomata brasileiro Lago (2007):

A Convenção exigiu longas e penosas negociações que procuraram encontrar um enfoque satisfatório para uma questão que parte de uma realidade difícil: dois terços dos recursos genéticos mundiais encontram-se em países em desenvolvimento, mas a grande maioria dos recursos tecnológicos e financeiro para explorá-los pertence aos países desenvolvidos. Ao mesmo tempo, existia – e continua a existir – a percepção de certos setores de que os recursos biológicos e genéticos deveriam ser incluídos entre os global commons.

Note-se que o relato também nos permite afirmar que as discussões sobre o objeto e o escopo da CDB não evoluíram muito desde 1992. Por se tratar de uma Convenção que pretende regular aspectos referentes a recursos genéticos, ela envolve assuntos sensíveis aos países desenvolvidos, como biotecnologia, alteração genética de organismos vivos e transferência tecnológica. Nesse sentido, esses países percebiam (e ainda percebem) a CDB como sendo uma ameaça à direitos de propriedade intelectual (SANDS, 2003), enquanto os países em desenvolvimento reclamam sua participação nos benfícios decorrentes do uso da biodiversidade.

II. Pontos mais discutidos da CDB

II.a) Patrimônio Comum da Humanidade

Já em seu preâmbulo, a CDB declara ser a biodiversidade preocupação comum da humanidade (common concern of mankind). Distanciando-se, portanto, do desejo de alguns países desenvolvidos de transformar a biodiversidade em patrimônio comum da humanidade. Para Accioly (2009: 714), o princípio da preocupação comum da humanidade aplicada à biodiversidade significa que esta é visualizada como transcrevemos abaixo:

(..) [uma] responsabilidade indivisível da humanidade, uma vez que a sua preservação só pode ser atingida se os direitos soberanos sobre os diversos elementos específicos da biodiversidade forem exercidos de forma que os estados individualmente levem em consideração a sua responsabilidade de preservação da biodiversidade perante a comunidade internacional como um todo.

Para este mesmo autor, o princípio da preocupação comum da humanidade expressa, em termos práticos, aspectos da cooperação internacional, como a diferenciação das obrigações de cada Estado de acordo com a sua capacidade e responsabilidade (definida atualmente como “responsabilidade comum porém diferenciada”); a solidariedade entre os Estados – que se materializa na ajuda financeira e tecnológica – e, por fim, a reciprocidade entre as obrigações de conservação e os benefícios obtidos perante a comunidade internacional.

II.b) Soberania

Outra característica fundamental da CDB encontra-se em seu art. 3º, qual seja, a garantia de que cada Estado tem o direito soberano de exploração de sua biodiversidade, de acordo com sua própria política ambiental. Esse princípio é repetido em todos instrumentos que lidam em nível internacional com a gestão de recursos naturais, pois há um temor generalizado dos Estados de que a flexibilização da soberania imposta por normas e princípios do Direito Internacional do Meio Ambiente, seja indevidamente estendida, levando à “expropriação” dos recursos mencionados.

Encontra-se, no mesmo artigo, uma das espécies de limitação da soberania: o princípio da “proibição de danos transfonteiriços” (oriundo da arbitragem Trail Smelter). De acordo com esse princípio, cada Estado é soberano para explorar seus recursos, desde que não cause danos ao território de outros Estados.

II.c) Financiamento

O mecanismo financeiro da CDB é praticamente o mesmo da Convenção sobre Mudanças Climáticas, sendo composto de fontes de financiamento bilateral (acordo entre as partes), regional (por intermédio de organizações internacionais regionais) e multilateral (através do Global Environment Facility).

II.d) Cooperação

A CDB, com o intuito de incentivar a cooperação técnico-científica entre os Estados parte, e em conformidade com seu art. 18, criou o chamado clearing-house mechanism, que consiste num banco de dados global alimentado por pontos focais nacionais com informações que dizem respeito à biodiversidade. O clearing-house mechanism é considerado um divisor de águas no intercâmbio de informações entre as nações no que tange à biodiversidade (LAIHONEN;KALLIOLA; SALO, 2004).

II.e) Acesso a recursos genéticos e compartilhamento de seus benefícios

Este tema é tratado no art. 15 da Convenção, o qual determina que o acesso a recursos de um Estado por outro se dará de acordo com a legislação nacional do primeiro, devendo este permitir o acesso ambientalmente saudável e também não devendo impor restrições contrárias ao objetivo da Convenção. Ressalta ainda o §5º deste artigo que o acesso aos recursos genéticos se vincula ao prévio consentimento do país de origem do recurso natural.

Em suma, as Partes têm o direito de regulamentar da forma que desejem sobre o acesso aos seus recursos genéticos, entretanto, ao exercê-lo, devem levar em consideração algumas questões, como os objetivos da própria CDB e permitir o acesso ambientalmente saudável desses recursos.

A parte mais polêmica do artigo, e também uma das mais controvertidas questões da CDB, se refere ao §7º deste art. 15, que afirma o que segue:

Cada Parte Contratante deve adotar medidas legislativas, administrativas ou políticas (…) para compartilhar de forma justa e eqüitativa os resultados da pesquisa e do desenvolvimento de recursos genéticos e os benefícios derivados de sua utilização comercial e de outra natureza com a Parte Contratante provedora desses recursos. Essa partilha deve dar-se de comum acordo.

De acordo com SANDS (2003: 520) esse artigo daria margem a pedidos de participação nos lucros advindos da exploração de recursos genéticos realizada por empresas localizadas nos países desenvolvidos.

Sobre essa questão, em 2002, na 6ª Conferência das Partes, foram adotadas as Diretrizes de Bonn, um documento voluntário que trata especifica e mais detalhadamente sobre o acesso a recursos genéticos e o compartilhamento eqüitativo de seus benefícios. De acordo com Hirakuri (2008: 99) as Diretrizes de Bonn apresentam as etapas básicas do sistema de acesso e repartição de benefícios. A autora também destaca que estão contidos nessas Diretrizes os elementos básicos do sistema de consentimento prévio fundamentado (PIC) para o acesso a recursos genéticos e, além disso, Hirakuri (2008: 100) apresenta alguns pontos-chave das Diretrizes, quais sejam:

a) os princípios fundamentais que sustentam o sistema de PIC devem incluir certeza e clareza legal;
b) o acesso aos recursos genéticos deve ser facilitado por um custo mínimo;
c) as restrições ao acesso de recursos genéticos devem ser transpartentes e não contrariar os objetivos da CDB;
d) o PIC porveniente do governo do país provedor e de quaisuqer atores diretamente envolvidos como os indígenas e comunidade locais deve ser obtido adequadamente de acordo com as circunstâncias e sujeita-se às leis dométicas.

II.f) Transferência de tecnologia

Outro dispostivo importante da CDB é o seu art. 16 que trata do acesso e transferência de tecnologia (inclusive biotecnologia). Nesse artigo estabeleceu-se que deve ser dado o acesso e deve ser realizada a transferência de “tecnologias que sejam pertinentes à conservação e utilização sustentável da diversidade biológica ou que utilizem recursos genéticos e não causem dano sensível ao meio ambiente, assim como a transferência dessas tecnologias.”

Sobre tecnologias alvo de patentes, ficou acordado o que segue:

(…) reconhecendo que patentes e outros direitos de propriedade intelectual podem influir na implementação desta Convenção, devem cooperar a esse respeito em conformidade com a legislação nacional e o direito internacional para garantir que esses direitos apóiem e não se oponham aos objetivos desta Convenção.

De acordo com Sands (2003: 521), a linguagem desse último parágrafo é suficientemente ampla, de modo a permitr uma interpretação de que, em certas circunstâncias, a Convenção poderá prevalecer sobre direitos de propriedade inteletctual protegidos por outros tratados.

II.g) Biotecnologia e Biossegurança

A art. 19 da CDB trata especificamente de biotecnologia e da distribuição dos seus benefícios, e, portanto, tem o mérito de ter sido o primeiro texto a regular tal assunto em nível global. Também nesse dispostivo, a CDB trata, en passant, da questão dos organismos geneticamente modificados, requerendo que a Parte que o introduza em outro Estado forneça toda a informação disponível sobre o manejo seguro desses organismos e os seus potenciais impactos adversos (art. 19, §4º).

Com o intuito de aprofundar a regulação sobre esses organismos, as Partes se comprometeram, através do §3º do art. 19, a refletir sobre a adoção de um protocolo específico nessa área. Isso se concretizou durante a 2ª COP (1995), quando foi criado o Open-Ended Ad Hoc Working Group on Biosafety (BSWG), o qual tinha por escopo elaborar um rascunho para as negociações de um protocolo focado especificamente no movimento transfronteiriço de organismos geneticamente modificados.

O texto elaborado pelo BSWG foi utilizado nas negociações da 1ª COP Extraordinária (COPEx), ocorrida em Cartagena, em fevereiro de 1999. Devido à diversas controvérsias, como a inclusão do princípio da precaução, requerimentos de documentação e rotulagem, entre outros, a COPEx foi suspensa, para só então ter prosseguimento em Montreal, durante entre os dias 24 e 29 de janeiro de 2000.

Nas negociações, ocorreu uma divisão em três grupos principais, quais sejam, o Grupo de Miami, liderado pelo EUA, que era contra a inclusão do Princípio da Precaução; o Grupo dos Like-Minded, que foi formado para opor-se ao Grupo de Miami, defendendo, portanto, o princípio da precaução e o direito de dizer não aos transgênicos, e por fim, a União Européia, que não apresentava uma postura tão firme na defesa do direito de dizer não (LISBOA, 2002).

Após uma semana de intensa negociação, foi adotado o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança, o qual entrou em vigor no dia 11 de setembro de 2003. Por fim, após imensa pressão das ONGs, cooperativas de camponeses e entidades de consumidores, permaneceram o princípio da precaução e outras questões repudiadas pelo Grupo de Miami.

 

III. A posição do Brasil

De acordo com Lago (2007), o Brasil atribui grande importância para a área da biodiversidade, já que abrigando de 20 a 25% dos recursos biológicos e genéticos do mundo, temos considerável potencial para nos beneficiarmos fortemente da ‘geo-economia’, que segundo ele, seria a revolução tecnológica representada pela possibilidade de decifração do código genético dos organismos vivos e as suas aplicações comércio-industriais.

Nesse sentido, portanto, o Brasil deve ter em mente que o processo negociador da CDB não trata apenas da conservação da biodiversidade, abrangendo também importantes objetivos políticos, econômicos e comerciais (TESCARI e VARGAS, 2007). Transcrevemos abaixo citação feita no trabalho de Lago (2007: 212) que descreve bem qual era a posição brasileira quando da negociação da CDB:

Os países em desenvolvimento devem beneficiar-se da pesquisa e do desenvolvimento baseados em material biológico retirado de seus territórios. Devem ser recompensados os custos de conservação da diversidade biológica em que tiverem incorrido os países detentores de tais recursos […] Os avanços alcançados em matéria de biotecnologia e o potencial econômico para a exploraão da biodiversidade tornam necessário um acordo internacional que estabeleça mecanismos transparentes, sujeitos ao consentimento expresso do país possuidor dos recursos genéticos originais, que levem ao acesso controlado de tais recursos, com vistas à sua exploração comercial e utilização científica. Tais mecanismos deverão igualmente conter dispositivos explícitos prevendo a divisão equânime dos benefícios resultantes de tal exploração e utilização.

No que se refere a acesso a recursos genéticos e compartilhamento de seus benefícios, o problema enfrentando pelos países de origem de recursos genéticos (e portanto, pelo Brasil), é que a legislação nacional, e também as Diretrizes de Bonn (estas por seu caráter voluntário), não garantem os direitos desses países, já que podem não alcançar infratores fora do território nacional. Nesse sentido, a posição brasileira, junto com outros membros do Grupo dos Países Megadiversos Afins, é a implementação de um regime internacional concreto e vinculante que trate do acesso a recursos genéticos e da repartição de benefícios (TESCARI; EVERTON, 2007).

Para os países em desenvolvimento, tal regime deve promover a pesquisa, a capacitação e a redução da pobreza. Além disso, o Brasil tem dado destaque à necessidade desse regime consagrar, como pré-requisito para a utilização de um recurso genético, a obrigação do “consentimento prévio informado do país de origem dos recursos genéticos, bem como o consentimento das comunidades locais e indígenas, no que se refere a seus conhecimentos tradicionais” (TESCARI; EVERTON, 2007).

Cabe ainda ressaltar um último aspecto da posição brasileira sobre acesso a recursos genéticos. Trata-se de uma questão de linguagem a ser utilizada nos documentos regulamentadores desse regime internacional, qual seja, a defesa de que a repartição dos benefícios oriundos dos recursos genéticos deve se dar com os países de origem desses recursos, e não com países provedores (estes últimos, na linguagem da CDB, são aqueles que fornecem o recurso genético retirado de fontes in situ ou ex-situ, o qual pode ou não ser originário deste país). Tal preocupação se mostra importante pela seguinte razão apontada por Tescari e Everton (2007):

(…) considerando-se o histórico de apropriação indevida de recursos provenientes dos países megadiversos, que se encontram atualmente em coleções ex-situ localizadas nos países usuários daqueles recursos, a preocupação busca impedir que se legitime um sistema que resulte em alienação dos países em desenvolvimento, por meio da transferência de recursos genéticos de um país desenvolvido para outro.

Já no que tange à negociação do Protocolo de Cartagena, o Itamaraty foi errático, não defendeu uma posição clara. Isso refletia a divergência existente no próprio Executivo brasileiro, com o Ministério de Ciência e Tecnologia e o Ministério da Agricultura sendo favoráveis ao alinhamento com a posição do Grupo de Miami, o Ministério do Meio Ambiente se opondo à exclusão do princípio da precaução e o Ministério da Justiça defendendo a documentação e rotulagem plena dos organismos geneticamente alterados (LISBOA, 2002).

De acordo com Barros-Platiau (2006) o Brasil adotou uma posição cautelosa no âmbito do Protocolo de Cartagena e, segundo ele, a política externa brasileira continua sem ter uma posição clara dentro do regime internacional da biossegurança. Importante lembrar que ao término das negociações, o Brasil resolveu não assinar o Protocolo, sendo que até países do Grupo de Miami o fizeram. Isso só viria a ocorrer no Brasil em 22 de fevereiro de 2004.

BIBLIOGRAFIA

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HIRAKURI, Sofia R. As Diretrizes de Bonn sobre o consentimento prévio fundamentado: uma análise comparativa sobre limitações e barreiras para a implementação nacional, In: MAZZUOLI, Valério de Oliveira., BARROZO, Helena Aranda, TESHIMA, Marcia. Novos Estudos de Direito Internacional Contemporâneo. EDUEL: Londrina, 2008, 1ª ed., v. 1.
LAGO, André Aranha Corrêa do. Estocolmo, Rio, Joanesburgo: o Brasil e as três conferências ambientais das Nações Unidas. Fundação Alexandre de Gusmão: Brasília, 2007, 1ª ed..
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LISBOA, Marijane Vieira. Em busca de uma política externa brasileira de meio ambiente: três exemplos e uma exceção à regra. São Paulo em Perspectiva, v.16, 2002.
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TESCARI, Aridana Sader, VARGAS, Everton Vieira. A biodiversidade como recurso estratégico: uma reflexão do ângulo da política externa. Dossiê CEBRI, Ano 6, v. 2, 2007. Disponível em: . Acessado em 28 out. 2010.